瓶頸二 監(jiān)管體制不夠完善

　　盡管各個(gè)部門用地監(jiān)管日趨嚴(yán)格，但正如部分光伏行業(yè)從業(yè)者所言，目前　　 我國光伏電站用地政策仍存在監(jiān)管部門眾多、監(jiān)管尺度不一、新型用地政策制定滯后等問題，導(dǎo)致企業(yè)在調(diào)研用地性質(zhì)、辦理用地手續(xù)等問題時(shí)仍多有忌憚。

　　據(jù)了解，曾經(jīng)在地面光伏電站的開發(fā)建設(shè)過程中，林業(yè)和國土部門對(duì)土地的雙重管理現(xiàn)狀給光伏電站的開發(fā)帶來麻煩。如2015年9月18日，國家發(fā)展改革委等六部委出臺(tái)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（以下 《意見》）明確提出，對(duì)于光伏發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋�、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途的，允許以租賃等方式取得。然而，在實(shí)踐中，國土部門和林業(yè)部門對(duì)土地性質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，且相關(guān)數(shù)據(jù)庫沒有聯(lián)網(wǎng)合并，導(dǎo)致某些項(xiàng)目在國土部門的規(guī)劃中被劃為“未利用地”或“荒地”，而在林業(yè)部門的規(guī)劃里則“變成”了“規(guī)劃林地”或“宜林地”，給光伏電站的開發(fā)建設(shè)帶來嚴(yán)重障礙。

　　記者了解到，直到2015年12月，國家林業(yè)局在下發(fā)的《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》中明確指出：對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，可采用“林光互補(bǔ)”的用地模式。上述問題才得到正式解決。

　　除了對(duì)未利用土地各部門認(rèn)定不同之外，還出現(xiàn)了其他問題。以河南蘭考200兆瓦農(nóng)光互補(bǔ)光伏電站項(xiàng)目為例。據(jù)了解，由鄭州某新能源科技有限公司投資19.77億元利用黃河灘地建設(shè)的蘭考200兆瓦光伏電站項(xiàng)目于2014年4月1日獲得河南省發(fā)展改革委復(fù)核核準(zhǔn)，并原則上列入2014年建設(shè)規(guī)劃和資金補(bǔ)貼的光伏電站項(xiàng)目規(guī)模。但直至項(xiàng)目主體工程于2014年年底完工之時(shí)，仍未獲得水利行政主管部門的審查意見。2015年5月23日，黃河水利委員會(huì)叫停該項(xiàng)目。

　　面對(duì)這類體制機(jī)制問題，李世民認(rèn)為，相關(guān)部門應(yīng)該協(xié)調(diào)建設(shè)一個(gè)聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，以不同土地類型紅線和電網(wǎng)消納能力為前提，各地制定當(dāng)?shù)氐墓夥��?guī)劃和用地指標(biāo)，具體到每一塊土地的性質(zhì)上，同時(shí)建立公平公正合理且透明的評(píng)判機(jī)制。

　　瓶頸三 建設(shè)用地建光伏成本高

　　根據(jù)《意見》，光伏發(fā)電等項(xiàng)目使用農(nóng)用地建設(shè)電站的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。

　　“在中東部地區(qū)，戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地非常少，雖然林地資源相對(duì)豐富，但在林地建光伏國家要求的比較嚴(yán)格，這樣的話絕大數(shù)地面光伏電站只能建在農(nóng)業(yè)用地，一旦光伏電站建設(shè)占用農(nóng)用地，所有用地部分若是按建設(shè)用地管理，電站的建設(shè)成本則會(huì)大幅增加。”李世民對(duì)記者說，如果農(nóng)業(yè)光伏全部按照建設(shè)用地處理，以20兆瓦的電站為例，光新增的土地成本就要超過2000萬，如果在建設(shè)用地費(fèi)用較高的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，這個(gè)支出還要更大。

　　“之前由于天津不限制光伏發(fā)電指標(biāo)，光伏用地成本相對(duì)較低，導(dǎo)致大量企業(yè)涌入，其中包括昌盛日電、協(xié)鑫新能源、國家電投、信義、華電、天津昱電太陽能、通威等都在天津開發(fā)了農(nóng)業(yè)光伏電站�！睋�(jù)一位在天津開發(fā)光伏電站的相關(guān)公司負(fù)責(zé)人透露，從此次國土資源部發(fā)給天津的函來看，新的正在開展工作的光伏項(xiàng)目肯定會(huì)受限。他所在的公司在開工后不久，經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不得不停止施工。

　　據(jù)記者了解，由于受到該函的影響，近期，天津國土部門暫停了農(nóng)業(yè)光伏、漁光互補(bǔ)項(xiàng)目的用地預(yù)審。  關(guān)于如何減少光伏用地成本，李世民建議，當(dāng)體制機(jī)制不可控時(shí)，企業(yè)只能從自身做起、多穿一層防護(hù)衣，在項(xiàng)目建設(shè)前期，首先，要仔細(xì)研讀國家相關(guān)政策、盡量避讓河道、林地等敏感區(qū)域，最大可能的使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地建設(shè)電站，合理控制成本，避免一次性投入較大的資金。

　　另外，開發(fā)商還應(yīng)高度重視項(xiàng)目可行性研究工作開展的廣度和深度，在項(xiàng)目開始前，廣泛征詢相關(guān)政府主管部門和權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見，根據(jù)綜合意見，科學(xué)合理的選址建設(shè)光伏電站，避免在項(xiàng)目后期才發(fā)現(xiàn)顛覆性問題，導(dǎo)致項(xiàng)目終止或不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

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