1.主要問(wèn)題。第一，土地政策阻礙其高效利用。西北部地區(qū)很多地方適合發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的土地類別多為林地和牧草地，極少有符合國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的大面積荒山荒坡等未利用地，而牧草地是禁止同時(shí)另作他用的。然而，實(shí)際情況是同類土地特征各有不同。例如，陽(yáng)坡和陰坡生態(tài)特征差別很大，由于土地用途受限，這些地區(qū)的牧草地陽(yáng)坡大面積退化甚至荒廢，而大量豐富的太陽(yáng)能資源又因?yàn)槿鄙儆玫匚幢怀浞掷�用，沒(méi)有創(chuàng)造出應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。該類情況不僅存在于青海東部地區(qū)，在其他一些地區(qū)也普遍存在。例如，我們?cè)诤颖鼻��?yáng)縣考察項(xiàng)目用地時(shí)，發(fā)現(xiàn)一片退化嚴(yán)重的草地荒地，光照資源非常適合開(kāi)發(fā)建設(shè)光伏電站，但是，最終由于這塊土地性質(zhì)屬于草地而被迫放棄。

　　第二，電網(wǎng)建設(shè)滯后制約電能跨省遠(yuǎn)距離外送，造成資源浪費(fèi)嚴(yán)重。西北部一些地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)相對(duì)較好，但多數(shù)僅限于本地區(qū)及附近周邊地區(qū)電能消納。雖然“十二五”期間加大了電網(wǎng)建設(shè)，初步形成東接甘肅、南聯(lián)西藏和西引新疆的電網(wǎng)，但仍難以解決區(qū)域及各省內(nèi)部的電能調(diào)配問(wèn)題。另外，西北部大部分地區(qū)主要依靠太陽(yáng)能、風(fēng)能、水能等不穩(wěn)定資源發(fā)電，電網(wǎng)穩(wěn)定性低，經(jīng)常出現(xiàn)“發(fā)電資源豐富時(shí)期用不完，匱乏期不夠用”的現(xiàn)象。因此，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)該地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)。一方面，西北部及周邊地區(qū)盡快實(shí)現(xiàn)電能互補(bǔ)需要遠(yuǎn)距離輸送。水電、風(fēng)電和光伏資源具有較強(qiáng)的季節(jié)性和時(shí)段特征，尤其是水電，在西北部地區(qū)占比極高，裝機(jī)容量占比高達(dá)70%-80%。在豐水季節(jié)，大量電能需要外送；在枯水季節(jié)，又需要從外地調(diào)配電能補(bǔ)充。而光伏目前在大部分西北部地區(qū)開(kāi)發(fā)尚且不足，不能形成有效的水電、光電互補(bǔ)自調(diào)。事實(shí)上，即使未來(lái)光伏實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)足發(fā)展，“水光互補(bǔ)”仍需外調(diào)煤電等穩(wěn)定電能來(lái)補(bǔ)充；另一方面，未來(lái)大規(guī)模光伏電能外送同樣需要遠(yuǎn)距離輸送。近年來(lái)，西北部地區(qū)新能源發(fā)展速度非�？欤�但就地消納能力有限，如果不能有效解決電能遠(yuǎn)距離跨省外送問(wèn)題，未來(lái)將造成更多的“棄光”、“棄風(fēng)”現(xiàn)象。電網(wǎng)建設(shè)相對(duì)落后導(dǎo)致新能源浪費(fèi)的現(xiàn)象在西北多個(gè)地區(qū)都存在，例如，在甘肅，光伏和風(fēng)能都有50％電量被棄。

　　第三，缺乏對(duì)光伏設(shè)施造成山坡水分影響的系統(tǒng)研究。盡管實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)發(fā)展光伏發(fā)電對(duì)山坡陽(yáng)面牧草地改善明顯，但是到目前為止，尚未獲取到關(guān)于陰陽(yáng)坡蒸發(fā)量的權(quán)威數(shù)據(jù)，也沒(méi)有電池板遮陰后減少蒸發(fā)量的系統(tǒng)數(shù)據(jù)，以及坡度對(duì)蒸發(fā)量影響的公認(rèn)數(shù)據(jù)。目前，光伏對(duì)牧草地改良作用的數(shù)據(jù)是根據(jù)少量實(shí)地調(diào)研的測(cè)算估計(jì)所得，缺少該部分更為精細(xì)化的數(shù)據(jù)支撐。

　　2.政策建議。一是探索土地綜合利用，合理解決光伏發(fā)展用地問(wèn)題。中國(guó)牧草地主要分布在干旱、半干旱的西北區(qū)、西南區(qū)和華北區(qū)，該范圍內(nèi)的多個(gè)地區(qū)太陽(yáng)能資源豐富，卻有大面積陽(yáng)坡由于缺水，牧草地廢棄或植被覆蓋率非常低。建議在至少不損害甚至還能改善生態(tài)的前提下，允許在退化或廢棄牧草地上進(jìn)行光伏建設(shè)，合理解決規(guī)�；�發(fā)展光伏需要的用地問(wèn)題。探索在不改變土地原有類別基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地綜合高效利用的解決方案，通過(guò)提供補(bǔ)償、租賃或入股等方式實(shí)現(xiàn)牧民和光伏企業(yè)的合作。即牧民不僅可以在原有牧草地上放牧，還能額外獲取企業(yè)使用土地的補(bǔ)償，并可以使植被質(zhì)地更加優(yōu)化。但在此項(xiàng)工作的推進(jìn)過(guò)程中，一方面，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地的保護(hù)，嚴(yán)格把好用地轉(zhuǎn)建的審批關(guān)；另一方面，必須注意與土地所有權(quán)的農(nóng)牧民充分溝通協(xié)調(diào)，避免后期利益紛爭(zhēng)。主要包括:土地使用方式、補(bǔ)償金額及補(bǔ)償方式等。

　　二是加強(qiáng)電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓展能源外送通道。建設(shè)特高壓可實(shí)現(xiàn)西北部地區(qū)豐富的清潔能源遠(yuǎn)距離輸送至全國(guó)各地，特別是青海、新疆、西藏聯(lián)網(wǎng)工程建成后，青海電網(wǎng)承擔(dān)新疆電力轉(zhuǎn)輸和向西藏供電的任務(wù)，由西北終端電網(wǎng)發(fā)展為交直流混合的樞紐電網(wǎng)，保障西藏供電安全和確保疆電外送為主要目標(biāo)，既占用輸出通道，也對(duì)電網(wǎng)提出更高運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)青海的光伏電能送出影響較大。國(guó)家應(yīng)盡快統(tǒng)一規(guī)劃，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局角度盡早考慮青海優(yōu)質(zhì)清潔能源外送大通道的建設(shè)問(wèn)題，完善西北地區(qū)特高壓項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)。同時(shí)，未來(lái)電能跨區(qū)外送不僅涉及電網(wǎng)企業(yè)，也會(huì)影響到鐵路部門煤炭運(yùn)輸線路規(guī)劃。電網(wǎng)建設(shè)除了要參考政府規(guī)劃意見(jiàn)，也要溝通鐵路部門意見(jiàn)，避免電網(wǎng)企業(yè)高額電網(wǎng)建設(shè)與鐵路煤炭運(yùn)輸線路規(guī)劃沖突，產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)投資，造成巨大浪費(fèi)。

　　三是加強(qiáng)陽(yáng)坡生態(tài)光伏效益研究，為精細(xì)化管理提供依據(jù)。如果未來(lái)西北部或其他地區(qū)要在大面積低效牧草地和林地上開(kāi)展光伏建設(shè)，精細(xì)化的生態(tài)和光伏管理產(chǎn)生的環(huán)境社會(huì)效益將十分突出。為此，建議政府相關(guān)部門組織權(quán)威專家學(xué)者，加強(qiáng)對(duì)陽(yáng)坡生態(tài)光伏效益的研究，盡快公布權(quán)威性的指導(dǎo)數(shù)據(jù)，包括：陰陽(yáng)坡蒸發(fā)量的差別數(shù)據(jù)，電池板遮陰后減少蒸發(fā)量的系統(tǒng)數(shù)據(jù)，以及坡度對(duì)蒸發(fā)量的影響數(shù)據(jù)等。通過(guò)這些數(shù)據(jù)不僅可以全面掌握在西北部地區(qū)廢棄草地上發(fā)展光伏發(fā)電對(duì)生態(tài)的影響，還能配合人工降雨及引水工程等措施改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，有利于全方位優(yōu)化西北部地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，并避免資源浪費(fèi)。

（作者分別為中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒社副社長(zhǎng)和研究人員）