電力資源配置機(jī)制的制度化

隨著上世紀(jì)90年代國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，“讓電力行業(yè)資源配置機(jī)制更加制度化”成為日益強(qiáng)烈的需求。

黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”以后，全國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和基本原則得到系統(tǒng)化和具體化發(fā)展，電力體制改革的思路和方案逐步清晰。

當(dāng)時，一方面，中央所屬電力國有經(jīng)濟(jì)需要改革；另一方面，集資辦電培育的龐大地方電力國有經(jīng)濟(jì)也需要改革。改革的重點是政企分開、轉(zhuǎn)變國企經(jīng)營機(jī)制；同時，國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和國企脫困措施、國資管理體制探索均給國企效率提升創(chuàng)造了空間。這就為國有經(jīng)濟(jì)與電力行業(yè)的利益一致性奠定了基礎(chǔ)。從而徹底消除了傳統(tǒng)公有制經(jīng)濟(jì)難以適應(yīng)行業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的制度障礙。

由于電力體制改革相對于經(jīng)濟(jì)體制改革的被動性，所以這種制度化安排必然要通過“自上而下”的方式推進(jìn)。

值得注意，集資辦電時期盡管在地方層面上進(jìn)行了有益的體制探索，但在國企經(jīng)營機(jī)制、政府經(jīng)濟(jì)管理職能、財稅體制、投融資體制上，地方是無力實現(xiàn)突破的。

因此，集資辦電時期“自下而上”的地方性制度創(chuàng)新，僅是電力體制“自上而下”改革的補(bǔ)充。所以可以看到，在1996年國家電力公司成立和1998年中央率先實現(xiàn)政企分開后，地方才逐步實現(xiàn)制度化的政企分開。

地方性制度創(chuàng)新也面臨著與宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)問題。例如，與集資辦電相伴隨的多種電價制度，給電價體系、技術(shù)路線、環(huán)境保護(hù)等造成的不利影響成為國家宏觀調(diào)控的掣肘。

為應(yīng)對上世紀(jì)90年代前中期的高通膨，國家采取了強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控措施才確保了經(jīng)濟(jì)的“軟著陸”。為此，中央繼續(xù)強(qiáng)調(diào)電力行業(yè)是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的基礎(chǔ)和手段，突出了計劃電量制的重要性，并開始整頓電價秩序。

上世紀(jì)90年代末到本世紀(jì)初，中國電價制度取消了自集資辦電以來的雙軌制，實現(xiàn)了定價權(quán)的上收，初步形成了“計劃電量制加政府定價機(jī)制”的（短期）資源配置方式。

這種安排作為一種強(qiáng)激勵性的容量機(jī)制（穩(wěn)定投資預(yù)期，消除風(fēng)險），既與電力行業(yè)的資本需求相適應(yīng)，又與國有企業(yè)的投資激勵相適應(yīng)，而且國企具備的低資本成本和政治聯(lián)系，又強(qiáng)化了電力國企的投資競爭優(yōu)勢。而私人和外資企業(yè)的成本往往較高，被擠出市場也就不難理解。既能保障投資，又能降低電力成本，構(gòu)成了電力市場的國企改革紅利。接下來需要的就是將這一資源配置機(jī)制制度化。

制度化的標(biāo)志是2002年的“5號文”。需要注意，形式上的相似容易掩蓋性質(zhì)上的差異。盡管“5號文”相比于2015年的“9號文”，“體制”改革特征更明顯，但這些政策均圍繞國企改革紅利進(jìn)而實現(xiàn)宏觀調(diào)控職能而制定。

比如，廠網(wǎng)分離雖然與國際電力市場化改革的縱向結(jié)構(gòu)分拆一致，但實質(zhì)的落腳點是國企的專業(yè)化分工。集資辦電時期重發(fā)輕輸導(dǎo)致源網(wǎng)結(jié)構(gòu)失衡（電網(wǎng)的快速增長直到上世紀(jì)90年代后期才出現(xiàn)），因此廠網(wǎng)分離便成為一種保障電網(wǎng)投資激勵的選擇。另一方面，廠網(wǎng)分離本身也不是壟斷環(huán)節(jié)與競爭環(huán)節(jié)的有效分離，這種結(jié)構(gòu)支撐不起競爭性市場。

此外，盡管有些事后諸葛的味道，但現(xiàn)在看來，“5號文”前后的競價上網(wǎng)試點無不以失敗告終，也是必然。因為競價上網(wǎng)是協(xié)調(diào)多元市場主體利益關(guān)系的一種嘗試，但從性質(zhì)上講卻是對“計劃電量制加政府定價機(jī)制”的否定。除了市場結(jié)構(gòu)和規(guī)則設(shè)計的缺陷外，根本原因還在于市場競爭紅利遠(yuǎn)不及國企改革紅利來得巨大和清晰。所以，這里的邏輯不是因競價試點失敗而強(qiáng)化了計劃，而是電力行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力決定了競價試點只可能作為一種錦上添花的探索。

換言之，“5號文”的主要內(nèi)容實際上在上世紀(jì)90年代就已基本清晰，其本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國資國企改革。

盡管5號文是以“電力體制改革”方案的名義出現(xiàn)，其間也充滿了利益當(dāng)事主體的復(fù)雜博弈，但刻意而為或博弈而成的改革方案最終體現(xiàn)的仍是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用，即圍繞釋放國企改革紅利完成的制度構(gòu)建。

當(dāng)然，分析至此，對電力體制的描述仍缺少重要但常被忽略的一環(huán)，即國有企業(yè)的投資激勵不可避免地與電力行業(yè)長期的動態(tài)平衡產(chǎn)生沖突，原因在于國企投資激勵的單向性——市場形勢無法產(chǎn)生約束企業(yè)投資的經(jīng)濟(jì)信號，更無力延伸到國資運營領(lǐng)域。這種沖突在國民經(jīng)濟(jì)高速增長期并不突出，但當(dāng)供求形勢變化時，問題便會凸顯。這種現(xiàn)象在上世紀(jì)90年代中期供求緊張形勢得到緩解時就已經(jīng)表現(xiàn)出來。

以后，政府就開始采取階段性產(chǎn)能調(diào)控政策以維持電力行業(yè)的長期動態(tài)平衡：上世紀(jì)90年代中期，關(guān)停小火電；本世紀(jì)初，上大壓��；近年來以來開始推動煤電去產(chǎn)能。除此之外，這種由政府主導(dǎo)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制也是中國電力行業(yè)特殊的技術(shù)進(jìn)步機(jī)制，因為市場無法實現(xiàn)最優(yōu)技術(shù)組合，所以政府之手填補(bǔ)了這一空白。

總之，短期的資源配置機(jī)制和長期的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，基本理順了集資辦電以來的國有企業(yè)、行業(yè)發(fā)展與宏觀調(diào)控，以及中央與地方（其中，地方利益的很大一部分是地方電力國企）間的關(guān)系。而這種電力資源配置機(jī)制一直維持至今。