此次平價(jià)上網(wǎng)政策的實(shí)質(zhì)是試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)摸索，文件劃定了2年的窗口期，從現(xiàn)在到2020年，在維持一定新增規(guī)模的前提下，在資源較好地區(qū)的增量市場(chǎng)進(jìn)行探索和擴(kuò)張。我認(rèn)為實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，除了降低非技術(shù)成本等因素以外，還要發(fā)揮電網(wǎng)規(guī)劃的導(dǎo)向性，以電網(wǎng)引導(dǎo)新能源，特別是分布式電源發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)國(guó)家、地方政府及新能源企業(yè)形成合力，以更多的商業(yè)模式創(chuàng)新，從根本上推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型。

相對(duì)于人們對(duì)于新事物線(xiàn)性的認(rèn)識(shí)過(guò)程，我國(guó)新能源發(fā)電技術(shù)及裝機(jī)卻呈現(xiàn)著幾何指數(shù)級(jí)的發(fā)展速度，這種“不對(duì)稱(chēng)”在不斷演進(jìn)的政策和不確定的市場(chǎng)環(huán)境下不免會(huì)催生焦慮和疑慮，但與之相對(duì)，在“不斷演進(jìn)”中，卻往往蘊(yùn)藏著重大的改變，在“不確定”中，預(yù)示著更多確定的可能。

如果以2018年為坐標(biāo)為我國(guó)新能源發(fā)展描繪歷史軌跡，從“十五”期間我國(guó)首次提出新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃到“十三五”前兩年，我國(guó)可再生能源發(fā)展波瀾壯闊——在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期補(bǔ)貼政策的支持下，經(jīng)歷數(shù)年“高歌猛進(jìn)”的發(fā)展，風(fēng)電、光伏裝機(jī)規(guī)模位居世界第一，遠(yuǎn)超排名第二位的國(guó)家，但其背后卻隱藏著補(bǔ)貼缺口“滾雪球”式的增長(zhǎng)和棄風(fēng)棄光的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；2018年，在光伏“531”新政和風(fēng)電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的政策推力下，可再生能源發(fā)展跌宕起伏——光伏補(bǔ)貼退坡、規(guī)模嚴(yán)控，以降成本為導(dǎo)向的風(fēng)電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)機(jī)制日趨明朗，盡管部分新能源企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不盡如人意，但同時(shí)在經(jīng)歷行業(yè)“大洗牌”后的新增裝機(jī)量也震驚業(yè)界，“硬核”發(fā)展態(tài)勢(shì)和逐漸好轉(zhuǎn)的消納形勢(shì)也使人們從消極中看到了積極；2019年新年伊始，被輿論認(rèn)為“最具誠(chéng)意”的新能源發(fā)展政策——《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“平價(jià)政策”）為產(chǎn)業(yè)帶來(lái)重磅“利好”消息，從十大現(xiàn)實(shí)維度助推新能源擺脫補(bǔ)貼的路徑依賴(lài)，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，同樣也預(yù)示著新能源產(chǎn)業(yè)正式步入平價(jià)上網(wǎng)過(guò)渡期的“后補(bǔ)貼時(shí)代”。在與2018年末印發(fā)的《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃（2018~2020年）》的共同“化學(xué)反應(yīng)”下，新能源產(chǎn)業(yè)在資本市場(chǎng)表現(xiàn)出強(qiáng)勢(shì)上揚(yáng)，國(guó)家層面推動(dòng)新能源發(fā)展的積極性不僅提振了長(zhǎng)期徘徊、觀望與彷徨的市場(chǎng)信心，同時(shí)也為風(fēng)電、光伏從補(bǔ)充能源向主體能源轉(zhuǎn)變作下良好鋪陳。

新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，除了其“綠色基因”所決定的推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵外，同時(shí)還兼具拉動(dòng)制造業(yè)發(fā)展，搶占新經(jīng)濟(jì)新技術(shù)戰(zhàn)略性制高點(diǎn)的外延。毋庸置疑，無(wú)論是國(guó)家相關(guān)政策，亦或中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議精神，都表明了將清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為國(guó)家戰(zhàn)略的意志與決心。與此同時(shí)，我國(guó)新能源發(fā)展已經(jīng)從追求規(guī)模和速度的時(shí)代邁向提高利用率、提升收益率的高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代。盡管在2018年錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和“吃不準(zhǔn)”的政策調(diào)整中，新能源產(chǎn)業(yè)仍在負(fù)荷增長(zhǎng)超預(yù)期的良好市場(chǎng)環(huán)境下，展現(xiàn)出了與之相匹配“好于預(yù)期”的表現(xiàn)；在開(kāi)發(fā)布局進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，市場(chǎng)化交易手段不斷豐富多樣的同時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)加強(qiáng)全網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，外送規(guī)模明顯增加，風(fēng)電、光伏的棄電率下降至7%、3.2%，實(shí)現(xiàn)了規(guī)�；�發(fā)展以來(lái)歷史最好水平。

但在確定環(huán)境中仍有細(xì)節(jié)亟待確認(rèn)。隨著新能源消納形勢(shì)逐漸好轉(zhuǎn)，地方發(fā)展新能源的積極性或?qū)⒁虼思ぐl(fā)，但對(duì)于未來(lái)市場(chǎng)的預(yù)期，以及關(guān)系到每個(gè)具體項(xiàng)目收益的系統(tǒng)成本，不僅直接影響到金融領(lǐng)域?qū)π履茉串a(chǎn)業(yè)的“友好程度”，而且，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃布局和相關(guān)方的利益調(diào)整，還將長(zhǎng)期作用于新能源產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)�；�發(fā)展。目前我國(guó)電力市場(chǎng)化仍處在建設(shè)初期，沒(méi)有完備的“高來(lái)高走”的價(jià)格體系作疏導(dǎo)，未來(lái)的交易模式在“降低用能成本”的導(dǎo)向中如何更好地體現(xiàn)新能源的價(jià)值，如何與上一級(jí)批發(fā)電力市場(chǎng)有效銜接；在“既要保電量，又要保電價(jià)”的計(jì)劃手段下如何實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)與消納的良性循環(huán)，都是關(guān)系到新能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型速度與速率亟待探索的問(wèn)題。

“通過(guò)補(bǔ)貼政策激勵(lì)，新能源發(fā)展的最終目標(biāo)是‘去補(bǔ)貼’，這是我國(guó)發(fā)展新能源的初心和使命。平價(jià)上網(wǎng)并不是新能源的發(fā)電成本與常規(guī)火電發(fā)電成本相當(dāng)，也不是基于我國(guó)火電標(biāo)桿電價(jià)的上網(wǎng)電價(jià)與火電同價(jià)，而是風(fēng)、光等新能源發(fā)電零補(bǔ)貼上網(wǎng)�！眹�(guó)網(wǎng)能源研究院新能源與統(tǒng)計(jì)研究所所長(zhǎng)李瓊慧在接受本刊專(zhuān)訪時(shí)向記者表示，“此次平價(jià)上網(wǎng)政策的實(shí)質(zhì)是試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)摸索，文件劃定了2年的窗口期，從現(xiàn)在到2020年，在維持一定新增規(guī)模的前提下，在資源較好地區(qū)的增量市場(chǎng)進(jìn)行探索和擴(kuò)張。我認(rèn)為實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，除了降低非技術(shù)成本等因素以外，還要發(fā)揮電網(wǎng)規(guī)劃的導(dǎo)向性，以電網(wǎng)引導(dǎo)新能源，特別是分布式電源發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)國(guó)家、地方政府及新能源企業(yè)形成合力，以更多的商業(yè)模式創(chuàng)新，從根本上推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型。”

利益博弈下的成本焦慮

“我贊成光伏行業(yè)協(xié)會(huì)王勃華秘書(shū)長(zhǎng)的說(shuō)法，我國(guó)的光伏行業(yè)是一個(gè)很爭(zhēng)氣的行業(yè)，發(fā)電成本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全球最低，但實(shí)際上世界一些國(guó)家光伏電站的中標(biāo)電價(jià)已經(jīng)低于我國(guó)目前的水平，從這個(gè)層面也說(shuō)明了當(dāng)前我國(guó)光伏發(fā)電成本高的主要原因還是非技術(shù)成本高，比如融資、土地稅費(fèi)等，那么以光伏為代表的新能源發(fā)電能否率先走向平價(jià)，首先就要解決非技術(shù)成本問(wèn)題。”李瓊慧介紹。

在此次平價(jià)政策的首要位置，對(duì)于治理違規(guī)收費(fèi)、“捆綁銷(xiāo)售”等幾個(gè)“重災(zāi)區(qū)”開(kāi)門(mén)見(jiàn)山、直抒胸臆——要求地方政府在土地利用及相關(guān)收費(fèi)方面予以支持，禁止設(shè)置任何形式的資源出讓費(fèi)及建設(shè)捆綁條件。同時(shí)明確合理安排信貸資金規(guī)模，創(chuàng)新金融服務(wù)及相關(guān)金融產(chǎn)品。并提出鼓勵(lì)分布式交易，減免政策性交叉補(bǔ)貼予等費(fèi)用，力求將目前占比達(dá)38.7%的非技術(shù)成本降低至15%的區(qū)間，但實(shí)現(xiàn)與否卻還存在著一定的不確定性。

據(jù)了解，在國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，新建項(xiàng)目的審批備案職能均已下放至省級(jí)能源主管部門(mén)；2019年以后，平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目主要向當(dāng)?shù)厥〖?jí)能源主管部門(mén)申報(bào)。一方面出于拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，地方政府通常在項(xiàng)目審批中會(huì)要求搭配相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，或以稅賦的形式保證利益統(tǒng)籌和分配；另一方面，如果發(fā)展新能源于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)益，地方政府支持新能源發(fā)展的積極性將大打折扣，利益博弈在所難免。在目前“去補(bǔ)貼”的大勢(shì)之下，市場(chǎng)仍保持觀望態(tài)度，很有可能會(huì)影響到未來(lái)一段時(shí)間的規(guī)模。無(wú)論是促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)壯大，亦或是從根本上解決非技術(shù)成本的問(wèn)題，如果忽視地方利益，拋開(kāi)地方政府主觀能動(dòng)性所產(chǎn)生的巨大推力，產(chǎn)業(yè)也很難形成規(guī)�；�發(fā)展，多方共贏的態(tài)勢(shì)更無(wú)從談起。而如果從國(guó)家層面對(duì)利益進(jìn)行合理調(diào)整，對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)一步梳理和協(xié)調(diào)，比如將相關(guān)稅收歸置于地方政府，“捆綁銷(xiāo)售”等問(wèn)題自然就可以避免，新能源企業(yè)的收益最終也將回饋于社會(huì)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成“共贏”的良好產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)。

在談及分布式新能源系統(tǒng)成本的問(wèn)題時(shí)，李瓊慧坦言，“對(duì)于此次平價(jià)政策中提出的分布式發(fā)電交易還存在較多分歧。從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，分布式交易的方向與整個(gè)電力市場(chǎng)化改革的方向還存在一些偏差。政策的初衷是好的，但目前我國(guó)成熟的電力市場(chǎng)還沒(méi)有形成，未來(lái)分布式交易市場(chǎng)如何與上一級(jí)電力市場(chǎng)有機(jī)融合在世界范圍內(nèi)還沒(méi)有先例。而更核心的問(wèn)題是，免除交叉補(bǔ)貼和輸電費(fèi)用只是權(quán)宜之策并非長(zhǎng)久之計(jì)。”

自2017年11月兩部委印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易試點(diǎn)的通知》，分布式發(fā)電交易被光伏等新能源企業(yè)寄予厚望，特別是在“531”新政發(fā)布后，政策緩沖效應(yīng)明顯的“隔墻售電”模式呼聲愈加高漲。盡管在2018年1月國(guó)家能源局以《關(guān)于開(kāi)展分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易試點(diǎn)的補(bǔ)充通知》將交易試點(diǎn)啟動(dòng)時(shí)間推遲數(shù)月，但到目前為止，35個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展依然緩慢，從中也不難窺見(jiàn)開(kāi)展分布式能源交易的難度之大，協(xié)調(diào)各方利益的寓意之廣，統(tǒng)籌電力市場(chǎng)化建設(shè)的任務(wù)之艱巨。而從世界范圍來(lái)看，擁有成熟電力市場(chǎng)的國(guó)家，均以中長(zhǎng)期合同或金融合同作為新能源企業(yè)的收益保障，以現(xiàn)貨市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)新能源的充分消納，以溢價(jià)或差價(jià)合約等市場(chǎng)機(jī)制及激勵(lì)政策鼓勵(lì)新能源進(jìn)入市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)新能源按照電力市場(chǎng)規(guī)則與其他電源無(wú)差別競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。

“站在分布式項(xiàng)目業(yè)主的角度，分布式交易免除了交叉補(bǔ)貼和輸配電費(fèi)用，參與交易的分布式項(xiàng)目在不依賴(lài)補(bǔ)貼的情況下似乎可以實(shí)現(xiàn)較高的收益率。但實(shí)際終端用戶(hù)的用電價(jià)格并不是上網(wǎng)電價(jià)+輸電成本+交叉補(bǔ)貼這么簡(jiǎn)單。此外，只要有交易，都會(huì)伴生交易成本，沒(méi)有交易成本本身就不符合市場(chǎng)規(guī)律。所以從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)于分布式電源，尤其是自發(fā)自用為主的項(xiàng)目，采用凈電量計(jì)量的模式最簡(jiǎn)單可行，既不改變現(xiàn)有的電價(jià)體系，同時(shí)還合理規(guī)避了稅費(fèi)等交易成本，也能更好地與電力市場(chǎng)相銜接。”

李瓊慧介紹，采用凈電量計(jì)量法，是以年為單位測(cè)算上網(wǎng)或下網(wǎng)電量差額的凈值，如下網(wǎng)電量大于上網(wǎng)電量，則作為用戶(hù)按照不同用戶(hù)類(lèi)別的電價(jià)與電網(wǎng)進(jìn)行結(jié)算，反之，則作為電源點(diǎn)以當(dāng)?shù)孛摿蛉济簶?biāo)桿電價(jià)與電網(wǎng)進(jìn)行結(jié)算。按照這樣的模式，雖然電網(wǎng)損失了部分售電量，但相比分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易，也節(jié)省了交易和管理成本，因此在美國(guó)、日本及歐洲國(guó)家都已有多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

“如果要鼓勵(lì)分布式發(fā)展，還需要從政策細(xì)節(jié)上下功夫。相對(duì)于傳統(tǒng)電源，風(fēng)電、光伏的發(fā)電量和發(fā)電特性存在很大差異，因此也不必?fù)?dān)心會(huì)因采用凈電量計(jì)量而衍生出類(lèi)似自備電廠的附加效應(yīng)。但盡管這樣的項(xiàng)目不需要補(bǔ)貼支持，卻并不等同于不限制單個(gè)項(xiàng)目規(guī)模而隨意建設(shè)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)展初期可以適當(dāng)限定規(guī)模，以500千瓦為上限，從局部試點(diǎn)摸索規(guī)模管理經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)對(duì)于余電上網(wǎng)和產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)的安全和質(zhì)量問(wèn)題，以及影響項(xiàng)目收益率的自發(fā)自用比例門(mén)檻設(shè)置等問(wèn)題，都需要相關(guān)部門(mén)出臺(tái)備案程序和管理辦法加以明確和引導(dǎo)。”李瓊慧建議。