在當今錯綜復雜的全球經濟形勢下，外國補貼會扭曲歐盟內部市場并破壞公平競爭環(huán)境。用補貼方式疑似推動收購歐盟企業(yè)、影響其他投資決策、扭曲受益方市場行為的案例越來越多。在歐盟內部，單一市場及其規(guī)則確保了所有成員國、經營者和消費者的公平競爭環(huán)境，從而使他們能夠從歐盟經濟的規(guī)模和機遇中受益。單一市場規(guī)則還包括公共采購的規(guī)則，以確保企業(yè)可公平獲得公共合同、公共采購部門也可從公平競爭中受益。競爭規(guī)則從一開始就是歐盟內部市場的一部分。值得注意的是，歐盟國家援助規(guī)則確保官方補貼與內部市場相兼容。假設許多外國補貼是由歐盟成員國提供并且依歐盟國家援助規(guī)則進行評估的話，那么這些補貼是存在問題的。然而，歐盟國家援助規(guī)則僅適用于歐盟成員國提供的公共支持。相反，非歐盟當局提供的補貼則不在歐盟國家援助規(guī)則的管控范疇之內。此外，第三國國內市場有限的開放程度可能進一步扭曲市場。如果受益方在其本國市場面臨無競爭或有限的競爭，受益方則可以利用它在其他市場上的特權地位，獲得不正當優(yōu)勢。來自封閉市場或限制市場準入的國家的外國補貼更有可能造成扭曲。在當前新冠疫情危機的背景下，歐盟成員國提供了大量的國家援助，以支持個人企業(yè)和整個歐盟經濟。在這種情況下，國家援助是政府穩(wěn)定經濟、加速新冠病毒研究的不可或缺的手段。即使在當前情況下，公共支持仍受到歐盟國家援助規(guī)則的限制，以確保其比例性并最大程度地減小給競爭帶來的潛在扭曲效應。而且，當前的評估框架是暫時性的，范圍僅限于危機應對措施。當前的情況表明了即使在特殊的經濟環(huán)境下維護內部市場公平競爭環(huán)境的重要性。本白皮書旨在與歐盟成員國、其他歐盟機構、所有利益攸關方，包括行業(yè)、社會伙伴、民間組織、研究人員、公眾以及任何其他有關方面展開廣泛討論，以探討有效應對外國補貼帶來的挑戰(zhàn)的最佳方法。白皮書公開征求意見的結果將為選擇最恰當?shù)姆椒ń鉀Q外國補貼造成的扭曲奠定基礎，包括對法律工具的適當建議。白皮書首先概述了處理外國補貼的基本原理，包括疑似破壞內部市場公平競爭環(huán)境的外國補貼的典型案例。而后，白皮書對現(xiàn)有的處理外國補貼的法律工具進行了分析，并討論了監(jiān)管缺口的問題。隨后，白皮書闡明了為解決以下領域監(jiān)管空白的法律工具的初步的實質性和程序性方向：

對歐盟內部市場造成扭曲性影響的外國補貼，包括對活躍在歐盟的經營者的整體市場運作、收購歐盟企業(yè)、公共采購程序的補貼；

針對獲得歐盟資助的外國補貼。

//外國補貼存在扭曲歐盟內部市場的風險//

歐盟國家援助規(guī)則有助于為受歐盟成員國補貼的企業(yè)維護歐盟內部市場公平競爭環(huán)境。但是，尚無針對非歐盟國家當局對在歐盟內部市場經營的企業(yè)給予補貼的規(guī)則。這可能包括受益企業(yè)由非歐盟公司或外國政府所有或受其最終控制的情形。關于給予的外國補貼的實際數(shù)量的信息有限。這主要是由于缺乏透明度和對《補貼與反補貼措施協(xié)議》（《SCM協(xié)議》）規(guī)定的通保義務遵守不力。但是，經合組織（OECD）的一些報告表明，政府干預在某些行業(yè)似乎普遍存在。歐盟經濟對外國投資是開放的。近期的經濟數(shù)據(jù)也反映了這一點。2016年，有3％的歐洲公司由非歐盟投資者所有或控制，占總資產的35％，并提供約1600萬個就業(yè)機會。最近，除了美國和加拿大等傳統(tǒng)投資者以外，來自第三國投資者的投資也有所增加。在過去的幾年中，國有企業(yè)的投資增長迅速，“離岸投資者”亦是如此。

歐盟的外國直接投資（FDI）水平，其組成以及接納數(shù)量最多的成員國并不是一定不變的，而是不斷變化的。新冠疫情對外國直接投資流入以及對歐盟的外國直接投資來源的影響規(guī)模仍有待觀察。對外國投資加大開放力度給歐盟經濟帶來的不僅是機遇，也有越來越大的風險，例如需要對外國補貼進行控制，以避免損害歐盟市場的競爭力和公平競爭環(huán)境。如果公有企業(yè)與私有企業(yè)不受限于相同的規(guī)則，并且國家與企業(yè)之間的財務關系不透明，那么對補貼的擔憂也可能加劇。該條約在企業(yè)的公有或私有所有權方面是中立的。公有和私有企業(yè)均受競爭規(guī)則的約束。

此外，根據(jù)透明指令，成員國除了遵守歐盟國家援助規(guī)則中的透明度要求外，還必須對它們與其公有企業(yè)之間的財務關系保持透明。就像歐盟成員國提供的國家援助一樣，外國補貼會扭曲內部市場的競爭，并導致不公平的競爭環(huán)境，在這種情況下，效率低下的經營者拓展業(yè)務并增加了市場份額，卻犧牲了效率更高的經營者。類似地，外國補貼也可能導致代價高且往往是多余的模仿，并引發(fā)官方機構的補貼競賽。此外，第三國市場準入缺乏透明度和對等性是導致這種有害影響加劇的附加因素。

除了對獲得外國補貼的在歐企業(yè)的普遍擔憂外，涉及歐盟目標企業(yè)收購和公共采購的外國補貼尤其令人堪憂。在收購方面，收購方愿意支付的價格通常反映了他們通過收購資產可獲得的效率或收入增加。然而，外國補貼可能會使受補貼的收購方支付的資產購置價格高于應付價格，從而可能扭曲歐盟資產的估值。因此，外國補貼可能會導致購買價格（競價）過高，同時也妨礙了無補貼的收購方增效或獲取關鍵技術。因此，外國補貼可能導致資源的總體分配效率低下，更具體地說，會導致沒有獲得此類補貼的公司喪失競爭力和創(chuàng)新潛力。在某些情況下，外國補貼也會受戰(zhàn)略目標驅動，以在歐盟建立強大的影響力或推動收購并隨之將技術轉移到可能在歐盟以外的其他生產基地。因此，特別需要確保歐盟目標收購的公平競爭環(huán)境。這可以確保所有公司在平等的基礎上競爭以獲取關鍵資產和技術優(yōu)勢，同時保有國際競爭和外國直接投資帶來的效益。歐盟采購市場在很大程度上向第三國競標者開放。歐盟范圍內的招標發(fā)布確保了透明度，并為歐盟和同類非歐盟企業(yè)創(chuàng)造了市場機會。但是，歐盟企業(yè)并不總是與受益于外國補貼的公司在平等的基礎上進行競爭。受補貼的公司可能能夠提供更具優(yōu)勢的報價，這使得無補貼的公司要么失去參與機會，要么有損于其效率。

因此，確保外國補貼受益方在投標歐盟公共合同時進行平等競爭十分重要。許多公共采購方，出于預算考慮，將合同授予報價更低的投標人，而不管這些價格是否受到外國補貼的推動�；�于價格授予的合同和基于最佳價格質量比授予的合同都可能是這種情況，因為質量標準很少彌補重要的價格差異，例如通過外國補貼可能帶來的價格差異。當受益于外國補貼的公司尋求從歐盟預算中獲得資金時，也會產生同樣的扭曲效應。

//“外國補貼”定義//

就本白皮書而言，“外國補貼”是指非歐盟國家的政府或任何公共機構的財政支持，使在法律上或實際上的單個企業(yè)/行業(yè)或一類企業(yè)/行業(yè)的受益人獲益。外國補貼僅在直接或間接引起歐盟內部市場扭曲的情況下才歸屬于新的法律工具。因此，當前的定義涵蓋（i）直接授予在歐企業(yè)的外國補貼；（ii）授予第三國企業(yè)但由在歐關聯(lián)方使用的外國補貼；（iii）授予第三國企業(yè)但用于促進對歐盟企業(yè)的收購或參與歐盟公共采購程序的外國補貼。財政支持可呈各種形式。舉例來說，財政支持可包括資金或債務的轉移（注資、撥款、貸款、貸款擔保、財政激勵措施、抵銷經營虧損、官方機構施加的財務負擔的補償、債務免除或緩期償還）；放棄或不收取公共收入，例如優(yōu)惠稅收待遇或稅收抵免等財政激勵措施；提供商品或服務或購買商品和服務。在決定財政支持是否為企業(yè)或行業(yè)帶來收益時，應根據(jù)財務支持的形式考慮以下因素：私人投資者的投資慣例，在市場上可獲得的融資利率，給定商品或服務的恰當回報。如果沒有直接可比較的基準，則可以對現(xiàn)有基準進行調整，或者可以根據(jù)公認的評估方法認定市場狀況。在本白皮書中，假定三年內低于20萬歐元的外國補貼不會對內部市場造成扭曲。這里建議的“外國補貼”概念建立在歐盟反補貼法以及歐盟關于保障航空運輸業(yè)競爭的法規(guī)規(guī)定的補貼定義的基礎之上。這些定義還遵循相關世貿組織規(guī)則，特別是補貼與反補貼措施協(xié)議中規(guī)定的補貼定義，同時承認在歐企業(yè)可通過直接或間接的形式獲得補貼。主要區(qū)別在于，外國補貼是使在歐企業(yè)直接或間接受益、提供商品或服務、或從事投資的財政支持，而這兩項歐盟法規(guī)和補貼與反補貼措施協(xié)議下規(guī)定的補貼通常是授予歐盟以外的受益人的。該定義還允許歐委會引入歐盟反補貼法和歐盟關于保障航空運輸業(yè)競爭法規(guī)的貿易救濟工具中的結論。

//涉及外國補貼的案例概述//

非歐盟當局可能通過給予外國補貼來實現(xiàn)多重目標，不一定完全是經濟形式的，也可以通過不同的方式向在歐企業(yè)提供補貼。

下面提供了一些案例。首先，企業(yè)可能會獲得補貼來促進其在歐盟的現(xiàn)有活動。外國可以向在歐企業(yè)（例如位于歐盟的子公司）提供補貼（例如撥款）或提供廉價融資。外國也可以向位于歐盟以外的母公司提供補貼（例如提供選擇性激勵的公司稅制），然后通過集團內部交易為在歐子公司提供資金。在歐企業(yè)也可以直接在外國授意下從外國銀行以優(yōu)惠條件獲得融資。此外，第三國可能與歐盟地方當局或歐盟開發(fā)銀行有合作安排，因而可能會通過有關當局或銀行向在歐企業(yè)提供外國補貼。在某些案例中，給予外國補貼有著使公司以低于市場甚至低于成本的價格競標公共合同的明確目的，直接“壓價”，對競爭中的無補貼企業(yè)造成損害。補貼通常還促進有侵略性的市場行為。此類行為并非出于正常的商業(yè)考慮，而可能是受戰(zhàn)略目標驅動，以便在具有戰(zhàn)略意義的重要市場或地區(qū)立足，或掌握關鍵性和重要基礎設施（包括受2014/25/EU指令約束的基礎設施）。最后，外國補貼還可以促進收購，以幫助非歐盟企業(yè)在歐盟擴展業(yè)務。非歐盟當局可能會通過提供優(yōu)惠融資、貸款擔保和其他降低資本成本的方法來尋求引導收購。這些措施可能通過專門的退稅（所得稅減免）或從政府支持的投資基金或中介機構中籌集資金來直接支持企業(yè)的對外投資。所有這些不同的可能的獲益會對收購的溢價產生重大影響。大量的外國直接投資通過可能提供特殊稅收條件的離岸金融中心進行。值得注意的是，控制歐盟企業(yè)的外國投資方中有10.9％設在此類離岸金融中心。