傳統(tǒng)的光伏電站建設(shè)規(guī)模較大、占地面積較廣，其項目土地使用權(quán)的取得方式及合同效力便成為實踐中的突出問題。對于光伏方陣用地、變電站及運行管理中心用地、集電線路用地和場內(nèi)道路用地等各部分光伏電站項目用地，需結(jié)合其使用的土地類型、土地性質(zhì)，具體分析其用地的取得方式及合同效力。并且，對于實踐中出現(xiàn)的“漁光互補”、“農(nóng)光互補”等新型光伏電站項目，其用地取得方式及合同效力問題也存在一定的特殊性。本文結(jié)合我國土地管理法律法規(guī)及我們處理相關(guān)糾紛的實踐經(jīng)驗，對光伏電站項目用地的取得方式，以及常見的違反相關(guān)規(guī)定對合同效力的影響進行具體梳理和探討，以期為相關(guān)實踐提供參考。

一、光伏電站項目用地類型有哪些?土地使用權(quán)的取得方式有哪些?

1. 光伏電站項目用地包括哪些部分?

根據(jù)光伏電站項目各設(shè)備設(shè)施的實際情況，參照原國土資源部《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》的規(guī)定，光伏發(fā)電站工程項目用地包括光伏方陣用地、變電站及運行管理中心用地、集電線路用地和場內(nèi)道路四大部分。具體各用地情況如下：

第一，光伏方陣用地，包括組件用地、逆變器室及箱變用地、方陣場內(nèi)道路用地等。通常而言，該光伏方陣用地根據(jù)光伏項目現(xiàn)場情況連成一個區(qū)域，或集中在幾個區(qū)域。

第二，變電站及運行管理中心用地，系永久用地，包括變電站用地和生活服務(wù)設(shè)施用地。變電站用地包括生產(chǎn)建筑用地和輔助生產(chǎn)建筑用地，生活服務(wù)設(shè)施用地包括職工宿舍、食堂、活動中心等設(shè)施用地。

第三，集電線路用地，指光伏發(fā)電站項目區(qū)內(nèi)集電線路用地。光伏發(fā)電站集電線路一般采用直埋電纜敷設(shè)方式，其用地與光伏方陣用地銜接。如果光伏發(fā)電站集電線路采用架空線路時，其桿塔基礎(chǔ)用地通常為永久用地。

第四，場內(nèi)道路用地，是指保證項目生產(chǎn)運營的場區(qū)內(nèi)部運行道路，項目建成后主要用于維護、檢修的通行，通常場內(nèi)道路寬度不超過4米。

2. 光伏電站項目土地使用權(quán)的取得方式有哪些?

根據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律規(guī)定，光伏電站項目使用土地的類型，從土地原有用途區(qū)分角度，可能涉及農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，從權(quán)屬區(qū)分角度，可能涉及國家所有的土地和農(nóng)民集體所有的土地。由于土地原有用途不同，以及所有權(quán)性質(zhì)不同，光伏電站項目土地使用權(quán)的取得方式也存在較大差異。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和實踐情況，我們對光伏電站項目的用地取得手續(xù)及方式梳理如下。

(1)租賃

通過租賃方式取得光伏電站項目用地使用權(quán)，主要包括以下情形：

第一，光伏項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案。具體而言，使用國有未利用地的，用地單位應(yīng)當和縣級國土資源部門簽訂土地租賃合同;使用農(nóng)民集體所有未利用地的，用地單位應(yīng)當和集體經(jīng)濟組織簽訂租賃補償協(xié)議，并報縣級國土資源部門備案。

第二，光伏扶貧項目和光伏復(fù)合項目中的光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì);采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。對前述情況下的光伏方陣和集電線路用地，涉及農(nóng)村承包地的，用地單位可以通過與村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民簽訂租賃合同，履行承包地出租手續(xù);涉及國用耕地及其他農(nóng)用地的，可以和國有農(nóng)用地權(quán)利主體簽訂租賃合同。

第三，對于使用國有建設(shè)用地的光伏發(fā)電項目，可以通過國有土地租賃的方式取得土地使用權(quán)。國土資規(guī)〔2015〕5號文和國土資廳發(fā)〔2016〕38號文均對租賃國有土地方式表示肯定。

(2)劃撥

依據(jù)《土地管理法》第五十四條和國發(fā)〔2013〕24號文，光伏發(fā)電項目使用未利用地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地。因此，光伏發(fā)電項目中使用未利用地建設(shè)永久性建筑用地部分，依法按建設(shè)用地辦理審批手續(xù)(即履行規(guī)劃、計劃、征收、轉(zhuǎn)用、供應(yīng)審批手續(xù))后，可以通過劃撥方式取得土地。

國土資規(guī)〔2015〕5號文規(guī)定，新產(chǎn)業(yè)項目用地符合原國土資源部《劃撥用地目錄》的，可以劃撥方式供應(yīng)土地�！秳潛苡玫啬夸洝吩凇半娏υO(shè)施用地”項下，將發(fā)電主廠房設(shè)施及配套庫房設(shè)施、發(fā)電廠的專用交通設(shè)施、配套環(huán)保、安全防護設(shè)施，以及新能源發(fā)電工程電機，廂變、輸電(含專用送出工程)、變電站設(shè)施，資源觀測設(shè)施均納入其中。

(3)出讓

依據(jù)《土地管理法》第五十四條，光伏電站項目需使用國有土地的，可以以出讓的方式取得。國土資規(guī)〔2015〕5號文規(guī)定，出讓土地依法需以招標拍賣掛牌方式供應(yīng)的，在公平、公正、不排除多個市場主體競爭的前提下，可將投資和產(chǎn)業(yè)主管部門提出的產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標準、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應(yīng)前置條件。

3. 新型光伏電站項目用地取得方式有何特殊性?

新型光伏電站項目用地，指的是在“漁光互補”、“農(nóng)光互補”等項目中，光伏電站項目的建設(shè)與魚塘養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)種植等相結(jié)合，共用農(nóng)用地但不對原土地用途產(chǎn)生重大改變的用地方式。

關(guān)于該類項目用地是否需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，國家層面的規(guī)定不一，且各地也有相關(guān)的規(guī)定，具體總結(jié)如下。

(1)國家層面的規(guī)定

國土資規(guī)〔2015〕5號文規(guī)定：“對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。”國土資廳函〔2016〕1638號指出：“國土資規(guī)〔2015〕5號文件下發(fā)后，對于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)�！�

國土資規(guī)〔2017〕8號文規(guī)定，光伏扶貧項目和光伏復(fù)合項目中的光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)。國家能源局、國務(wù)院扶貧辦公室《光伏扶貧電站管理辦法》(國能發(fā)新能〔2018〕29號)第十八條規(guī)定：“鼓勵光伏企業(yè)積極履行社會責(zé)任，采取農(nóng)光、牧光、漁光等復(fù)合方式，以市場化收益支持扶貧。”

從國家層面的規(guī)定看，在2015年至2016年時，國家政策對“農(nóng)光互補”、“漁光互補”等光伏項目用地的限制較為嚴格，但2017年、2018年又開始有了放松規(guī)制的趨勢，鼓勵光伏復(fù)合項目，不再強制性要求辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

(2)地方規(guī)定

對于新型光伏電站項目用地問題，不少地方均作出了相關(guān)規(guī)定。例如，山東省《關(guān)于保障和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)項目用地管理的通知》規(guī)定：“對于光伏方陣設(shè)施布設(shè)在農(nóng)用地上的，在對土地不形成實際壓占、不改變地表形態(tài)、不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，可按原地類認定，不改變土地用途。……光伏復(fù)合項目的變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)設(shè)施用地，按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)�！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)《關(guān)于規(guī)范新能源產(chǎn)業(yè)用地的通知》第四條規(guī)定：“自治區(qū)國土資源廳要根據(jù)國家和自治區(qū)相關(guān)規(guī)定，嚴格控制光伏發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模，縮小建設(shè)用地征收轉(zhuǎn)用范圍，在項目用地預(yù)審報批時，只將辦公用房、升壓站、廠區(qū)硬化道路等永久用地征收轉(zhuǎn)用為國有建設(shè)用地，電池組件列陣占地不再轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地。對電池組件和陣列之間不改變原土地類型、不轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地的土地，項目單位可與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或原土地使用者協(xié)商補償后，以租賃或承包方式取得土地使用權(quán)�！�

例如，在惠州市中級人民法院審理的“惠州市惠城區(qū)馬安鎮(zhèn)某村民委員會因與惠州市財興實業(yè)有限公司、惠州市能大太陽能電力有限公司農(nóng)村土地承包合同糾紛案”((2017)粵13民終4218號)中，惠州市中級人民法院認為，當事人簽訂的《魚塘租賃合同》雖涉及在魚塘中打樁安裝光伏板的事實，但不等于造成了農(nóng)用地永久性的破壞而無法恢復(fù)，不存在有實質(zhì)性破壞土地的情形，并進而根據(jù)國土資規(guī)〔2017〕8號文關(guān)于“利用農(nóng)用地布設(shè)光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)”的規(guī)定，認定案涉《魚塘租賃合同》合法有效。此即“漁光互補”項目用地合同效力在司法中得到肯定的典型案例。

(3)從土地上的空間使用權(quán)角度展開的進一步討論

土地使用權(quán)與土地上的空間使用權(quán)，存在一定差異。具體而言，空間權(quán)是一種新型的財產(chǎn)權(quán)利，其可以與通常意義上直接使用地表的建設(shè)用地使用權(quán)相分離，成為一項獨立的物權(quán)，即空間權(quán)并不完全歸屬于建設(shè)用地使用權(quán)。換言之，建設(shè)用地使用權(quán)人只能在規(guī)定的范圍內(nèi)支配地上一定空間，而超出的支配范圍由所有權(quán)人享有并支配。

從這個角度講，對于“漁光互補”、“農(nóng)光互補”這樣復(fù)合型的光伏發(fā)電項目，由于其項目使用的空間可能是獨立于土地使用權(quán)人，故原有的土地使用權(quán)人是否有權(quán)將其以出租等方式使光伏電站項目主體使用該空間，可能存在一定爭議。但是，由于我國對空間權(quán)的立法尚不完善，且即使是復(fù)合型光伏電站項目，大多數(shù)也涉及對土地的使用(如打樁及底座等)，以及空間權(quán)的行使需要和建設(shè)用地使用權(quán)相互協(xié)調(diào)及配合，故在判斷該等土地或空間使用合同的效力時，尚存在較大的討論空間。

二、如何認定違反法律規(guī)定的光伏電站項目用地合同的效力?

由于光伏電站項目的建設(shè)規(guī)模較大，所需用地面積也較大，以出讓方式獲得土地使用權(quán)成本較高，以劃撥方式獲得土地使用權(quán)難度也較大，國有建設(shè)用地租賃的方式也較為少見。因此，實踐中光伏電站項目用地民事糾紛較多集中在使用農(nóng)用地部分，其中以未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，以及未依法履行農(nóng)用地租賃或承包程序?qū)τ玫睾贤�效力的影響較為典型。對此，我們具體分析如下。

1. 未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的用地合同是否有效?

對于光伏電站項目的變電站及運行管理中心用地、集電線路塔桿基礎(chǔ)用地、場內(nèi)道路用地涉及農(nóng)用地時，由于該些部分用地屬于建設(shè)項目性質(zhì)，故應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批手續(xù)。

對未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的，《土地管理法》僅規(guī)定了相關(guān)行政責(zé)任，但是，法律并未明確規(guī)定，未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的合同是否有效。對此，我們認為，由于農(nóng)用地保護是我國的基本原則，因此，《土地管理法》第四十四條、第五十三條等農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的規(guī)定，應(yīng)當屬于效力性強制性規(guī)定，如果違反該等規(guī)定，合同應(yīng)當被認定為無效。司法實踐中，法院一般也認為依法應(yīng)當辦理農(nóng)用地占用審批手續(xù)但未辦理的合同，違反了《土地管理法》等法律的強制性規(guī)定，屬于無效合同。例如，最高人民法院(2007)民一終字第84號《民事判決書》，湖北省高級人民法院(2017)鄂民申1300號《民事裁定書》，天津市高級人民法院(2018)津民申241號《民事裁定書》等裁判文書中，均作出了相關(guān)合同無效的的認定。

2. 違反法律規(guī)定的土地承包及其流轉(zhuǎn)要求的合同是否有效?

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。因此，以下區(qū)分兩大類土地使用權(quán)的取得方式，對相關(guān)合同的效力進行具體討論。

(1)對于以“家庭承包”情況下的土地承包經(jīng)營權(quán)，以出租等方式取得原承包戶土地使用權(quán)的合同，即使未報發(fā)包方備案，不影響合同效力。

《農(nóng)村土地承包糾紛司法解釋》第十四條規(guī)定：“承包方依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)包方僅以該土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同未報其備案為由，請求確認合同無效的，不予支持�！币虼�，即使該種情況下的土地承包經(jīng)營權(quán)租賃合同未報發(fā)包方備案，也不影響合同的效力。

(2)對于以“其他方式的承包”，直接自發(fā)包方取得土地使用權(quán)的合同，如違反相關(guān)法律規(guī)定，存在被認定無效的風(fēng)險。

對于以“其他方式的承包”取得土地使用權(quán)，指的是對荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式實行承包經(jīng)營，以及將土地承包經(jīng)營權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟組織成員后，再實行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營。對于違反《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定的合同效力判斷，我們具體分析如下。

首先，違反《農(nóng)村土地承包法》第四十七條關(guān)于優(yōu)先承包權(quán)規(guī)定的合同是否有效?

根據(jù)《農(nóng)村土地承包糾紛司法解釋》第十一條、第十九條的規(guī)定，承包合同已經(jīng)過民主決議和政府批準的，集體經(jīng)濟組織成員再主張優(yōu)先承包權(quán)，將無法得到法院支持。但對于《農(nóng)村土地承包法》第四十七條是效力性還是管理性強制性規(guī)定，存在不同認識，故如果未經(jīng)民主決議和政府批準，侵犯本集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先承包權(quán)的合同是否當然無效，也存在一定爭議。實踐中，法院可能結(jié)合具體情況，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第(二)款“惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益”，認為承包合同無效。

其次，違反《農(nóng)村土地承包法》第四十八條關(guān)于民主決議程序規(guī)定的合同是否有效?

違反《農(nóng)村土地承包法》第四十八條關(guān)于民主決議程序規(guī)定的合同，同時還違反了《土地管理法》第十五條第二款，以及《村民委員會組織法》第二十二條等相關(guān)規(guī)定。但是，對于該等規(guī)定是效力性還是管理性強制性規(guī)定，司法實踐中同樣存在較大爭議。

在山西省高級人民法院審理的(2017)晉民再63號案中，山西省高級人民法院認為就村民自治組織內(nèi)部管理運作作出的規(guī)范，并沒有對民事法律行為的效力作出規(guī)定，違反相關(guān)規(guī)定也并不必然損害國家和社會公共利益，故該等規(guī)定并非效力性強制性規(guī)定。而在河北省承德市中級人民法院審理的(2018)冀08民終2214號案中，河北省承德市中級人民法院認為沒有經(jīng)過民主議定程序而發(fā)包給集體經(jīng)濟組織成員以外的人員，且未報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府批準的合同，侵害了集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)益，應(yīng)屬無效合同。

最后，承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書，即簽訂合同流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的合同是否有效?

根據(jù)《農(nóng)村土地承包糾紛司法解釋》第二十一條的規(guī)定：“承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書，即以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)包方請求確認該流轉(zhuǎn)無效的，應(yīng)予支持。但非因承包方原因未登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書的除外”，因此，如果承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)，其簽訂的流轉(zhuǎn)合同應(yīng)被認定為無效合同，對此風(fēng)險項目建設(shè)方也應(yīng)高度關(guān)注。

需要指出的是，光伏電站項目用地方式及政策在不斷變化，故在對具體問題進行判斷時，應(yīng)當結(jié)合項目具體情況進行分析，并著重提前預(yù)防相關(guān)法律風(fēng)險。建議新能源項目在辦理用地手續(xù)、簽訂用地合同時，充分了解相關(guān)法律法規(guī)及政策，根據(jù)用地的性質(zhì)及類型，確定用地的合法方式并簽訂合同，盡量避免相關(guān)合同被認定無效的風(fēng)險以及可能的行政風(fēng)險。