國務(wù)院日前公開的2022年度立法工作計(jì)劃顯示，能源法草案被納入16件擬提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的法律案，此舉引發(fā)業(yè)界廣泛關(guān)注。

早在2005年，我國便啟動(dòng)了能源法的制定工作。作為一部系統(tǒng)性法律，能源法對(duì)于統(tǒng)籌國家能源發(fā)展重要意義。2007年12月、2020年4月，能源法曾陸續(xù)發(fā)布兩版征求意見稿，均被視為能源法或即將面世的重要信號(hào)。然而，歷經(jīng)十七年，這部法案卻因諸多因素始終未能成型。

今年能源法草案首次列入“擬提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的法律案”名單。這是否意味著能源法將很快正式頒布？它對(duì)于我國能源發(fā)展有何影響？

多位專家告訴第一財(cái)經(jīng)記者，我國雖然相繼出臺(tái)了電力法、煤炭法、節(jié)約能源法、可再生能源法、石油天然氣管道保護(hù)法、核安全法等單行法律，但仍存在能源基礎(chǔ)法律缺位、各單行法及政策文件間沖突、能源市場(chǎng)監(jiān)管缺位等問題。制定能源法，正是為了解決上述問題。然而，目前業(yè)界對(duì)于能源法的修改意見還存在一定分歧。按照法定程序，即便進(jìn)展順利，距離正式頒布尚需一至兩年。

十七年幾經(jīng)易稿

2005年，基于我國能源供需問題的突出，原國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭成立了由15個(gè)部委和機(jī)構(gòu)組成的能源法起草組，起草組下設(shè)專家組，開始起草第一版能源法草案。

從高層決策到研究起草，僅用了兩年的時(shí)間，便于2007年底向社會(huì)公布了征求意見稿。2008年，上述起草組及常駐專家、秘書處陸續(xù)解散，《能源法（送審稿）》由國家發(fā)改委提交至當(dāng)時(shí)的法制辦，由法制辦向各界征求意見。

在此期間，能源法立法工作多次被列入立法計(jì)劃，但是能源法草案一直未能從國務(wù)院走出進(jìn)入全國人大常委會(huì)審議。

2016年，國家能源局成立研究修改小組，多次組織有關(guān)部門、企業(yè)、專家召開研討會(huì)，形成能源法（送審稿）修改稿，并于當(dāng)年11月報(bào)送國務(wù)院法制辦。不過，該版能源法草案沒有對(duì)外公開的文本。

2020年，國家發(fā)改委、能源局組織成立專家組和工作組對(duì)能源法（送審稿）修改稿進(jìn)行修改和完善，當(dāng)年4月發(fā)布能源法（征求意見稿），多處體現(xiàn)了能源改革和產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)的新方向。

華北電力大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)研究中心主任曾鳴曾在接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)表示，能源法的頒布，能夠促進(jìn)可再生能源法、電力法等相關(guān)能源領(lǐng)域法律加速修改和完善，最終促進(jìn)中國能源朝著市場(chǎng)化、清潔化、智能化、綜合化的方向發(fā)展。

2021年，能源法草案未被列入國務(wù)院立法工作計(jì)劃。對(duì)此，全國人大代表、陽光電源董事長曹仁賢等代表委員曾在當(dāng)年兩會(huì)期間提出加快制定完善并頒布實(shí)施能源法的建議。

曹仁賢當(dāng)時(shí)對(duì)接受第一財(cái)經(jīng)記者表示，作為為能源高質(zhì)量發(fā)展建坐標(biāo)、指方向的綱領(lǐng)性上位法的能源法長期缺位，使能源單行法之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，也無法處理能源四個(gè)革命、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展進(jìn)程中的各種問題。特別是我國提出碳中和目標(biāo)以后，以清潔低碳、安全高效為宗旨的能源戰(zhàn)略，必須要有更高層面的能源法來統(tǒng)領(lǐng)。

有望首次“走出”國務(wù)院

作為自2005年即持續(xù)參與能源法歷次起草、修改專家工作的學(xué)者，中國法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副秘書長、北方工業(yè)大學(xué)能源法研究中心主任陳興華告訴第一財(cái)經(jīng)，今年能源法有望首次“走出”國務(wù)院，這具有一定的標(biāo)志性突破意義。

2022年5月，全國人大常委會(huì)2022年度立法工作計(jì)劃顯示，能源法草案被納入24件初次審議的法律案，列第21位。

2022年7月，國務(wù)院2022年度立法工作計(jì)劃顯示，能源法草案被納入16件擬提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的法律案，列第8位。

陳興華表示，之所以說“有望”，因?yàn)闇?zhǔn)確講，只有全國人大常委會(huì)正式公布審議議程，才算是真正“走出”國務(wù)院。全國人大常委會(huì)會(huì)議通常每兩個(gè)月舉行一次。即便一切順利，能源法草案走完這一系列程序也需要一至兩年時(shí)間。

同時(shí)，多位業(yè)界人士指出，目前我國能源法還面臨新老問題交疊的挑戰(zhàn)，立法進(jìn)程需要破除更多障礙。

值得注意的是，除能源法以外，礦產(chǎn)資源法修訂草案也出現(xiàn)在16件擬提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的法律案之列。同時(shí)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例、碳排放權(quán)交易管理暫行條例、放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例，均屬于在國務(wù)院2022年擬制定、修訂的行政法規(guī)。業(yè)界認(rèn)為，這將促進(jìn)我國能源資源領(lǐng)域進(jìn)一步規(guī)范立法，完善權(quán)責(zé)配置，提高立法效果。

專家稱分歧仍存

過去十余年間，能源法數(shù)次易稿，為何遲遲未能出臺(tái)？

多位專家表示，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在三個(gè)方面：一是能源法的定位不甚清晰。能源法既是基本法，也是協(xié)調(diào)法，既要解決單行法之間內(nèi)容調(diào)節(jié)不到的問題，也要注意不能與其產(chǎn)生沖突，同時(shí)還要追求規(guī)范性和穩(wěn)定性，因此在立法模式上需要謹(jǐn)慎確立思路。

二是能源形勢(shì)變化較快。過去數(shù)年間，我國從原有的依賴化石能源逐漸過渡到清潔能源替代的路徑，國內(nèi)及國際能源形勢(shì)發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。在此期間，能源法需要綜合技術(shù)、資源、資本、環(huán)境容量等全要素，結(jié)合最新形勢(shì)，制定實(shí)現(xiàn)能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略。

三是協(xié)調(diào)各主管部門機(jī)構(gòu)的職責(zé)，以及不同集體的利益關(guān)系。能源產(chǎn)業(yè)的外延廣泛，除了涉及煤、電、油、核、可再生能源等產(chǎn)業(yè)，還與能源節(jié)約等產(chǎn)業(yè)具有密切關(guān)系。同時(shí)，目前涉及能源工作的主管部門較多，存在能源政策職能過于分散的現(xiàn)象，如何清晰劃分、統(tǒng)一權(quán)責(zé)也存在爭(zhēng)議。

2020年4月，能源法征求意見稿一經(jīng)發(fā)布，就面臨來自社會(huì)各界的關(guān)注。有機(jī)構(gòu)提出，相關(guān)條款以宏觀政策和方向指導(dǎo)為主，具體操作性條款較少。對(duì)于可再生能源消納制度、可再生能源補(bǔ)貼、油氣管網(wǎng)和電力管網(wǎng)公平開放等業(yè)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題規(guī)定較為籠統(tǒng)，存在較多約定不明確、有待澄清之處，需要在后續(xù)立法工作中予以修改完善。

陳興華分析稱，當(dāng)前，碳達(dá)峰碳中和已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一件大事，相應(yīng)的碳中和立法也被相關(guān)部門提上研究議程。能源問題之于碳達(dá)峰碳中和的重要性無需多言，那么，能源法和碳中和法之間關(guān)系究竟如何？既然能源法始終無法解決能源管理部門等體制問題，那么，碳中和法是不是可以替代能源法有關(guān)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的功能？

“能源是近年來我國變化最快的領(lǐng)域之一。立法的速度，很難追得上行業(yè)發(fā)展的速度。我個(gè)人認(rèn)為，距離能源法頒布還有很長一段時(shí)間。即便現(xiàn)在進(jìn)入立法程序，也會(huì)在審議中不斷進(jìn)行修改�！睆B門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者稱。

作者：馬晨晨 來源：第一財(cái)經(jīng) 責(zé)任編輯：jianping