此次平價上網(wǎng)政策的實(shí)質(zhì)是試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)摸索，文件劃定了2年的窗口期，從現(xiàn)在到2020年，在維持一定新增規(guī)模的前提下，在資源較好地區(qū)的增量市場進(jìn)行探索和擴(kuò)張。我認(rèn)為實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)，除了降低非技術(shù)成本等因素以外，還要發(fā)揮電網(wǎng)規(guī)劃的導(dǎo)向性，以電網(wǎng)引導(dǎo)新能源，特別是分布式電源發(fā)展，同時促進(jìn)國家、地方政府及新能源企業(yè)形成合力，以更多的商業(yè)模式創(chuàng)新，從根本上推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型。

相對于人們對于新事物線性的認(rèn)識過程，我國新能源發(fā)電技術(shù)及裝機(jī)卻呈現(xiàn)著幾何指數(shù)級的發(fā)展速度，這種“不對稱”在不斷演進(jìn)的政策和不確定的市場環(huán)境下不免會催生焦慮和疑慮，但與之相對，在“不斷演進(jìn)”中，卻往往蘊(yùn)藏著重大的改變，在“不確定”中，預(yù)示著更多確定的可能。

如果以2018年為坐標(biāo)為我國新能源發(fā)展描繪歷史軌跡，從“十五”期間我國首次提出新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃到“十三五”前兩年，我國可再生能源發(fā)展波瀾壯闊——在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期補(bǔ)貼政策的支持下，經(jīng)歷數(shù)年“高歌猛進(jìn)”的發(fā)展，風(fēng)電、光伏裝機(jī)規(guī)模位居世界第一，遠(yuǎn)超排名第二位的國家，但其背后卻隱藏著補(bǔ)貼缺口“滾雪球”式的增長和棄風(fēng)棄光的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；2018年，在光伏“531”新政和風(fēng)電競價上網(wǎng)的政策推力下，可再生能源發(fā)展跌宕起伏——光伏補(bǔ)貼退坡、規(guī)模嚴(yán)控，以降成本為導(dǎo)向的風(fēng)電競價上網(wǎng)機(jī)制日趨明朗，盡管部分新能源企業(yè)經(jīng)營狀況不盡如人意，但同時在經(jīng)歷行業(yè)“大洗牌”后的新增裝機(jī)量也震驚業(yè)界，“硬核”發(fā)展態(tài)勢和逐漸好轉(zhuǎn)的消納形勢也使人們從消極中看到了積極；2019年新年伊始，被輿論認(rèn)為“最具誠意”的新能源發(fā)展政策——《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（以下簡稱“平價政策”）為產(chǎn)業(yè)帶來重磅“利好”消息，從十大現(xiàn)實(shí)維度助推新能源擺脫補(bǔ)貼的路徑依賴，提升市場競爭力，推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，同樣也預(yù)示著新能源產(chǎn)業(yè)正式步入平價上網(wǎng)過渡期的“后補(bǔ)貼時代”。在與2018年末印發(fā)的《清潔能源消納行動計劃（2018~2020年）》的共同“化學(xué)反應(yīng)”下，新能源產(chǎn)業(yè)在資本市場表現(xiàn)出強(qiáng)勢上揚(yáng)，國家層面推動新能源發(fā)展的積極性不僅提振了長期徘徊、觀望與彷徨的市場信心，同時也為風(fēng)電、光伏從補(bǔ)充能源向主體能源轉(zhuǎn)變作下良好鋪陳。

新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，除了其“綠色基因”所決定的推動能源轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵外，同時還兼具拉動制造業(yè)發(fā)展，搶占新經(jīng)濟(jì)新技術(shù)戰(zhàn)略性制高點(diǎn)的外延。毋庸置疑，無論是國家相關(guān)政策，亦或中央經(jīng)濟(jì)會議精神，都表明了將清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為國家戰(zhàn)略的意志與決心。與此同時，我國新能源發(fā)展已經(jīng)從追求規(guī)模和速度的時代邁向提高利用率、提升收益率的高質(zhì)量發(fā)展時代。盡管在2018年錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和“吃不準(zhǔn)”的政策調(diào)整中，新能源產(chǎn)業(yè)仍在負(fù)荷增長超預(yù)期的良好市場環(huán)境下，展現(xiàn)出了與之相匹配“好于預(yù)期”的表現(xiàn)；在開發(fā)布局進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，市場化交易手段不斷豐富多樣的同時，電網(wǎng)企業(yè)加強(qiáng)全網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，外送規(guī)模明顯增加，風(fēng)電、光伏的棄電率下降至7%、3.2%，實(shí)現(xiàn)了規(guī)�；�發(fā)展以來歷史最好水平。

但在確定環(huán)境中仍有細(xì)節(jié)亟待確認(rèn)。隨著新能源消納形勢逐漸好轉(zhuǎn)，地方發(fā)展新能源的積極性或?qū)⒁虼思ぐl(fā)，但對于未來市場的預(yù)期，以及關(guān)系到每個具體項(xiàng)目收益的系統(tǒng)成本，不僅直接影響到金融領(lǐng)域?qū)π履茉串a(chǎn)業(yè)的“友好程度”，而且，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃布局和相關(guān)方的利益調(diào)整，還將長期作用于新能源產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)�；�發(fā)展。目前我國電力市場化仍處在建設(shè)初期，沒有完備的“高來高走”的價格體系作疏導(dǎo)，未來的交易模式在“降低用能成本”的導(dǎo)向中如何更好地體現(xiàn)新能源的價值，如何與上一級批發(fā)電力市場有效銜接；在“既要保電量，又要保電價”的計劃手段下如何實(shí)現(xiàn)開發(fā)與消納的良性循環(huán)，都是關(guān)系到新能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型速度與速率亟待探索的問題。

“通過補(bǔ)貼政策激勵，新能源發(fā)展的最終目標(biāo)是‘去補(bǔ)貼’，這是我國發(fā)展新能源的初心和使命。平價上網(wǎng)并不是新能源的發(fā)電成本與常規(guī)火電發(fā)電成本相當(dāng)，也不是基于我國火電標(biāo)桿電價的上網(wǎng)電價與火電同價，而是風(fēng)、光等新能源發(fā)電零補(bǔ)貼上網(wǎng)。”國網(wǎng)能源研究院新能源與統(tǒng)計研究所所長李瓊慧在接受本刊專訪時向記者表示，“此次平價上網(wǎng)政策的實(shí)質(zhì)是試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)摸索，文件劃定了2年的窗口期，從現(xiàn)在到2020年，在維持一定新增規(guī)模的前提下，在資源較好地區(qū)的增量市場進(jìn)行探索和擴(kuò)張。我認(rèn)為實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)，除了降低非技術(shù)成本等因素以外，還要發(fā)揮電網(wǎng)規(guī)劃的導(dǎo)向性，以電網(wǎng)引導(dǎo)新能源，特別是分布式電源發(fā)展，同時促進(jìn)國家、地方政府及新能源企業(yè)形成合力，以更多的商業(yè)模式創(chuàng)新，從根本上推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型�！�

利益博弈下的成本焦慮

“我贊成光伏行業(yè)協(xié)會王勃華秘書長的說法，我國的光伏行業(yè)是一個很爭氣的行業(yè)，發(fā)電成本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全球最低，但實(shí)際上世界一些國家光伏電站的中標(biāo)電價已經(jīng)低于我國目前的水平，從這個層面也說明了當(dāng)前我國光伏發(fā)電成本高的主要原因還是非技術(shù)成本高，比如融資、土地稅費(fèi)等，那么以光伏為代表的新能源發(fā)電能否率先走向平價，首先就要解決非技術(shù)成本問題�！崩瞽偦劢榻B。

在此次平價政策的首要位置，對于治理違規(guī)收費(fèi)、“捆綁銷售”等幾個“重災(zāi)區(qū)”開門見山、直抒胸臆——要求地方政府在土地利用及相關(guān)收費(fèi)方面予以支持，禁止設(shè)置任何形式的資源出讓費(fèi)及建設(shè)捆綁條件。同時明確合理安排信貸資金規(guī)模，創(chuàng)新金融服務(wù)及相關(guān)金融產(chǎn)品。并提出鼓勵分布式交易，減免政策性交叉補(bǔ)貼予等費(fèi)用，力求將目前占比達(dá)38.7%的非技術(shù)成本降低至15%的區(qū)間，但實(shí)現(xiàn)與否卻還存在著一定的不確定性。

據(jù)了解，在國家簡政放權(quán)的背景下，新建項(xiàng)目的審批備案職能均已下放至省級能源主管部門；2019年以后，平價上網(wǎng)項(xiàng)目主要向當(dāng)?shù)厥〖壞茉粗鞴懿块T申報。一方面出于拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，地方政府通常在項(xiàng)目審批中會要求搭配相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，或以稅賦的形式保證利益統(tǒng)籌和分配；另一方面，如果發(fā)展新能源于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展無益，地方政府支持新能源發(fā)展的積極性將大打折扣，利益博弈在所難免。在目前“去補(bǔ)貼”的大勢之下，市場仍保持觀望態(tài)度，很有可能會影響到未來一段時間的規(guī)模。無論是促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)壯大，亦或是從根本上解決非技術(shù)成本的問題，如果忽視地方利益，拋開地方政府主觀能動性所產(chǎn)生的巨大推力，產(chǎn)業(yè)也很難形成規(guī)模化發(fā)展，多方共贏的態(tài)勢更無從談起。而如果從國家層面對利益進(jìn)行合理調(diào)整，對現(xiàn)行政策進(jìn)一步梳理和協(xié)調(diào)，比如將相關(guān)稅收歸置于地方政府，“捆綁銷售”等問題自然就可以避免，新能源企業(yè)的收益最終也將回饋于社會，帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成“共贏”的良好產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)。

在談及分布式新能源系統(tǒng)成本的問題時，李瓊慧坦言，“對于此次平價政策中提出的分布式發(fā)電交易還存在較多分歧。從現(xiàn)實(shí)角度來看，分布式交易的方向與整個電力市場化改革的方向還存在一些偏差。政策的初衷是好的，但目前我國成熟的電力市場還沒有形成，未來分布式交易市場如何與上一級電力市場有機(jī)融合在世界范圍內(nèi)還沒有先例。而更核心的問題是，免除交叉補(bǔ)貼和輸電費(fèi)用只是權(quán)宜之策并非長久之計。”

自2017年11月兩部委印發(fā)《關(guān)于開展分布式發(fā)電市場化交易試點(diǎn)的通知》，分布式發(fā)電交易被光伏等新能源企業(yè)寄予厚望，特別是在“531”新政發(fā)布后，政策緩沖效應(yīng)明顯的“隔墻售電”模式呼聲愈加高漲。盡管在2018年1月國家能源局以《關(guān)于開展分布式發(fā)電市場化交易試點(diǎn)的補(bǔ)充通知》將交易試點(diǎn)啟動時間推遲數(shù)月，但到目前為止，35個試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展依然緩慢，從中也不難窺見開展分布式能源交易的難度之大，協(xié)調(diào)各方利益的寓意之廣，統(tǒng)籌電力市場化建設(shè)的任務(wù)之艱巨。而從世界范圍來看，擁有成熟電力市場的國家，均以中長期合同或金融合同作為新能源企業(yè)的收益保障，以現(xiàn)貨市場實(shí)現(xiàn)新能源的充分消納，以溢價或差價合約等市場機(jī)制及激勵政策鼓勵新能源進(jìn)入市場，逐步實(shí)現(xiàn)新能源按照電力市場規(guī)則與其他電源無差別競價上網(wǎng)。

“站在分布式項(xiàng)目業(yè)主的角度，分布式交易免除了交叉補(bǔ)貼和輸配電費(fèi)用，參與交易的分布式項(xiàng)目在不依賴補(bǔ)貼的情況下似乎可以實(shí)現(xiàn)較高的收益率。但實(shí)際終端用戶的用電價格并不是上網(wǎng)電價+輸電成本+交叉補(bǔ)貼這么簡單。此外，只要有交易，都會伴生交易成本，沒有交易成本本身就不符合市場規(guī)律。所以從國際經(jīng)驗(yàn)來看，對于分布式電源，尤其是自發(fā)自用為主的項(xiàng)目，采用凈電量計量的模式最簡單可行，既不改變現(xiàn)有的電價體系，同時還合理規(guī)避了稅費(fèi)等交易成本，也能更好地與電力市場相銜接�！�

李瓊慧介紹，采用凈電量計量法，是以年為單位測算上網(wǎng)或下網(wǎng)電量差額的凈值，如下網(wǎng)電量大于上網(wǎng)電量，則作為用戶按照不同用戶類別的電價與電網(wǎng)進(jìn)行結(jié)算，反之，則作為電源點(diǎn)以當(dāng)?shù)孛摿蛉济簶?biāo)桿電價與電網(wǎng)進(jìn)行結(jié)算。按照這樣的模式，雖然電網(wǎng)損失了部分售電量，但相比分布式發(fā)電市場化交易，也節(jié)省了交易和管理成本，因此在美國、日本及歐洲國家都已有多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

“如果要鼓勵分布式發(fā)展，還需要從政策細(xì)節(jié)上下功夫。相對于傳統(tǒng)電源，風(fēng)電、光伏的發(fā)電量和發(fā)電特性存在很大差異，因此也不必?fù)?dān)心會因采用凈電量計量而衍生出類似自備電廠的附加效應(yīng)。但盡管這樣的項(xiàng)目不需要補(bǔ)貼支持，卻并不等同于不限制單個項(xiàng)目規(guī)模而隨意建設(shè)。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)展初期可以適當(dāng)限定規(guī)模，以500千瓦為上限，從局部試點(diǎn)摸索規(guī)模管理經(jīng)驗(yàn)。同時對于余電上網(wǎng)和產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)的安全和質(zhì)量問題，以及影響項(xiàng)目收益率的自發(fā)自用比例門檻設(shè)置等問題，都需要相關(guān)部門出臺備案程序和管理辦法加以明確和引導(dǎo)�！崩瞽偦劢ㄗh。