歲末年初，有關(guān)可再生能源發(fā)展的重磅政策相繼出臺：《清潔能源消納行動計(jì)劃（2018—2020年）》、《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（以下簡稱《通知》），甚至地方扶持風(fēng)光發(fā)展的措施亦間或發(fā)布。與當(dāng)初“531”新政面世時甚囂塵上的各色輿論相比，業(yè)界反應(yīng)積極而又平穩(wěn)，顯示了市場的成熟與理性。

理性反應(yīng)當(dāng)屬意料之中

“531”新政的推出，一則，讓業(yè)界看到了政府推動光伏平價上網(wǎng)的堅(jiān)定信心，說白了就是“不是去不去補(bǔ)貼，而是去了補(bǔ)貼怎么做”， 新發(fā)布的《通知》有方向、有思路、有措施；有過渡，沒有猶豫，有緩沖，沒有變向，承繼了政府推動光伏平價上網(wǎng)的一貫立場；二則，半年多來的市場表現(xiàn)表明，去補(bǔ)貼對光伏行業(yè)的正向倒逼效應(yīng)已然顯現(xiàn)，從光伏組件到成套設(shè)備，成本下降明顯，圍繞平價上網(wǎng)，業(yè)界正告別紛繁喧囂與“祥林嫂式”的絮叨，對市場與技術(shù)的專注度愈加提高，同時對非技術(shù)成本的降低充滿期待。

推動風(fēng)、光等可再生能源發(fā)展是我國能源綠色發(fā)展的堅(jiān)定方向。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中深刻指出：“推進(jìn)綠色發(fā)展”，“推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”，為生態(tài)文明建設(shè)和能源事業(yè)發(fā)展指明了方向。新時代的能源工作有兩個明顯的特點(diǎn)：既是綠色發(fā)展的重要組成部分，又是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要保障和支撐，在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中有著特殊的地位和作用。新一輪能源變革和轉(zhuǎn)型發(fā)展正蓬勃興起，發(fā)展可再生能源成為世界各國的共識和行動。統(tǒng)計(jì)表明，截至2018年，我國可再生能源裝機(jī)突破7億千瓦，其中風(fēng)電、光伏分別達(dá)到1.8億千瓦、1.7億千瓦，全年平均棄風(fēng)率7.1%，同比下降4.3個百分點(diǎn)，棄光率3%左右，同比下降3個百分點(diǎn)�？稍偕�能源裝機(jī)約占全部電力裝機(jī)的38.3%。但即便如此，目前我國清潔能源消費(fèi)總量占比僅為20%左右，低于世界平均水平約18個百分點(diǎn)。加快開發(fā)利用以風(fēng)、光為重點(diǎn)的可再生能源，保持我國在可再生能源領(lǐng)域的領(lǐng)跑態(tài)勢，是我國實(shí)現(xiàn)能源綠色發(fā)展的必然選擇，前景廣闊，空間巨大，未來可期。

導(dǎo)向明確，保障性明顯

實(shí)事求是地說，目前的平價政策，是處在一個從有補(bǔ)貼（或說有補(bǔ)貼與無補(bǔ)貼并存）到無補(bǔ)貼時代的過渡，文件中明確政策要到2020年。顯然這是一個過渡性的政策。在2019和2020年這兩年時間，政策給了地方相對比較大的操作空間�！�531”新政把補(bǔ)貼去了，但無補(bǔ)貼的光伏并不是就要“裸奔”。平價上網(wǎng)政策的出臺，既是對“531”新政的回應(yīng)，又為無補(bǔ)貼的光伏如何奔跑提供了保障和支持。密集、扎實(shí)的政策表明，無補(bǔ)貼時代的光伏，既不是“裸奔”，更不是“一個人”奔跑�！锻ㄖ�》圍繞上網(wǎng)、合同、消納、環(huán)境等幾個方面為確保促進(jìn)無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)相關(guān)政策落到實(shí)處提出要求，為無補(bǔ)貼光伏發(fā)展清障、助力。

從面上看，近年來，我國風(fēng)電、光伏發(fā)電伴隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步和規(guī)模的日益擴(kuò)大，在資源優(yōu)良、建設(shè)成本低、投資和市場條件好的地區(qū)，已基本具備與燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價平價的條件。但發(fā)展的不均衡，又制約了風(fēng)、光的全面同步平價上網(wǎng)。這其中技術(shù)成本、非技術(shù)成本二者皆有之。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近十年來光伏發(fā)電的技術(shù)成本已經(jīng)下降了90%。從鑄錠到硅片，乃至從組件到整套光伏系統(tǒng)，光伏產(chǎn)業(yè)鏈每個環(huán)節(jié)的成本都在不斷下降�！�531”之后，光伏組件、硅片、電池片的價格都降到新低�？梢哉f，在當(dāng)前情況下，降低非技術(shù)成本是降成本的核心。有機(jī)構(gòu)測算，以2019年為例，在保持非技術(shù)成本不變的情況下，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)距離發(fā)電側(cè)平價的要求需要5~10個百分點(diǎn)的降幅。總體來看，在技術(shù)成本不斷下降的同時，光伏用地、光伏稅費(fèi)、稅費(fèi)、電網(wǎng)接入等非技術(shù)成本下降幅度并不明顯。風(fēng)、光要實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)，就必須要移除包括土地成本、稅費(fèi)、電網(wǎng)接入等在內(nèi)的幾座“大山”。

此次《通知》在清障方面發(fā)力精準(zhǔn)。對各地如何優(yōu)化項(xiàng)目投資環(huán)境，降低各項(xiàng)非技術(shù)成本提出了明確的要求，瞄準(zhǔn)棄風(fēng)棄光限電、附加稅費(fèi)、各類違規(guī)收費(fèi)等非技術(shù)成本導(dǎo)致企業(yè)效益不佳的“風(fēng)電光伏去補(bǔ)貼的最大障礙”，業(yè)界對《通知》普遍點(diǎn)贊亦是實(shí)至名歸�！锻ㄖ�》12條，條條都是干貨。從提出試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)到優(yōu)化平價上網(wǎng)項(xiàng)目和低價上網(wǎng)項(xiàng)目投資環(huán)境，從電量全額收購到完善能源消費(fèi)總量考核支持機(jī)制，幾乎涵蓋了平價風(fēng)光上網(wǎng)的方方面面。尤其是要求地方政府優(yōu)先供應(yīng)平價項(xiàng)目用地，禁止收取各類資源費(fèi)或者變相要求企業(yè)以產(chǎn)業(yè)換資源，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按國家法律和政策要求承擔(dān)接網(wǎng)等配套電網(wǎng)工程建設(shè)投資、并與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度做好銜接以及完善支持新能源就近直接交易的輸配電價政策，降低中間輸送環(huán)節(jié)費(fèi)用、低壓側(cè)并網(wǎng)項(xiàng)目、減免上一電壓等級的過網(wǎng)費(fèi)等等，都是多年來一直存在而遲遲未能解決、未能明確的問題，為風(fēng)、光平價上網(wǎng)提供的保障尤甚。

直面問題，可操作性強(qiáng)

政策具有較強(qiáng)的可操作性。以企業(yè)申報(bào)平價上網(wǎng)項(xiàng)目為例。國家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人在談到工作的開展時說：《通知》已經(jīng)明確，風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項(xiàng)目和低價上網(wǎng)項(xiàng)目由省級能源主管部門組織實(shí)施。企業(yè)可按照要求向省級能源主管部門申報(bào)平價上網(wǎng)項(xiàng)目，不需要向國家能源局申報(bào)。與此同時，現(xiàn)階段各省級能源主管部門將擬開展的平價或低價上網(wǎng)試點(diǎn)信息報(bào)送國家能源局，國家發(fā)改委、國家能源局將定期發(fā)布平價上網(wǎng)項(xiàng)目和低價上網(wǎng)項(xiàng)目名單，協(xié)調(diào)和督促有關(guān)方面做好相關(guān)支持政策的落實(shí)。

再比如消納問題。包括優(yōu)先發(fā)電權(quán)和全額保障性收購，在這一點(diǎn)上相關(guān)政策說的很清楚。無論是《可再生能源法》的條文還是相關(guān)部門發(fā)布的一系列關(guān)于電力體制改革的配套文件，可再生能源的優(yōu)先發(fā)電權(quán)都被赫然提及，但在理想與現(xiàn)實(shí)、規(guī)定和執(zhí)行之間總有著“看得見”而又“過不去”的距離。前幾年“甘肅千億風(fēng)電基地停擺”事件，曾引來一片嘩然。法律的條文在很多時候并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。其個中緣由，既包括技術(shù)上需要配套的電網(wǎng)的條件，也有利益上需要協(xié)調(diào)的調(diào)峰補(bǔ)償以及地方之間的關(guān)系，諸如此類，不一而足。而這次《通知》跳出固有的思維定式，在需要利益補(bǔ)償以及協(xié)調(diào)上作了一篇好文章。其中第三條明確：“如存在棄風(fēng)棄光情況，將限發(fā)電量核定為可轉(zhuǎn)讓的優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃。經(jīng)核定的優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃可在全國范圍內(nèi)參加發(fā)電權(quán)交易（轉(zhuǎn)讓），交易價格由市場確定。”這一條是在以前所有的跟可再生能源相關(guān)的政策中沒有出現(xiàn)過的。針對可再生能源總量占比越來越大的情勢，變過去單純的用政策施壓為市場化的思路和手段，來促進(jìn)電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)全額的保障性收購當(dāng)是扎扎實(shí)實(shí)的進(jìn)步。毫無疑問，讓限發(fā)電量轉(zhuǎn)讓為優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)發(fā)電權(quán)交易是一個務(wù)實(shí)的選擇，讓模模糊糊的“優(yōu)先發(fā)電權(quán)”變成一種實(shí)實(shí)在在的權(quán)益。

推動風(fēng)、光可持續(xù)發(fā)展

好的政策不僅關(guān)系一時一事，更關(guān)系長遠(yuǎn)和全局�！锻ㄖ�》既有對當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)與關(guān)切，亦有對行業(yè)未來發(fā)展的通盤考量，雖然是一個帶有過渡色彩的政策，但具有很好的成長性和開放姿態(tài)。比如，《通知》對開展平價上網(wǎng)項(xiàng)目和低價上網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的部署以及對“各級地方政府能源主管部門可會同其他相關(guān)部門出臺一定時期內(nèi)的補(bǔ)貼政策，僅享受地方補(bǔ)貼的項(xiàng)目仍視為平價上網(wǎng)項(xiàng)目”的明確，不僅在過渡期有效，而且在較長時間內(nèi)仍會發(fā)揮作用。發(fā)電側(cè)平價光伏基地項(xiàng)目的非技術(shù)成本特別是土地成本邊界如何明確、綠證交易市場怎樣盡快成熟，讓平價上網(wǎng)項(xiàng)目能夠通過綠證交易獲得市場收益等一系列問題的安排，都會隨著時間的推演和行業(yè)的發(fā)展而不斷完善。綠證政策的出臺是大勢所趨，但當(dāng)前整個市場中綠證交易量還不夠，隨著配額制的出臺，各省交易市場的建立才會活躍，細(xì)節(jié)如何確定仍需時日；另外，在全國范圍內(nèi)參加發(fā)電權(quán)交易，電力交易機(jī)構(gòu)如何完善交易平臺和交易品種并組織實(shí)施？這些政策是開著口子的，在實(shí)踐當(dāng)中是需要完善和配套的。還有，“平價上網(wǎng)項(xiàng)目和低價上網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目”如何開展，尤其是在試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)比較集中的地區(qū)，有關(guān)部門、單位該如何把握、遴選，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮作用，都會隨著工作的推進(jìn)不斷有新的辦法和規(guī)制出臺，從而真正使《通知》等系列政策落地生根、開花。從這個意義上說，《通知》又有著一個承上啟下的重要作用：有效銜接起有補(bǔ)貼、無補(bǔ)貼并存到全部平價兩個階段，實(shí)現(xiàn)風(fēng)光行業(yè)的平穩(wěn)、健康發(fā)展。

總之，我國的風(fēng)光行業(yè)勃興于補(bǔ)貼，當(dāng)前也受限于補(bǔ)貼。眼下，補(bǔ)貼資金缺口已突破千億，只有風(fēng)光“去補(bǔ)”，缺口問題才不會積重難返，最終解決才會成為可能。我們今天討論補(bǔ)貼、思量補(bǔ)貼、圍繞補(bǔ)貼制定出臺政策，根本上是為了去掉補(bǔ)貼，最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)光的平價上網(wǎng)。實(shí)事求是地說，我們對補(bǔ)貼的認(rèn)識還需要結(jié)合整個風(fēng)光行業(yè)的發(fā)展進(jìn)一步深化和提升。匈牙利著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家雅諾什·科爾奈在其名著《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》里指出，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的嚴(yán)重后果或重要特征就是短缺經(jīng)濟(jì)。短缺造成了一系列不良的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，如企業(yè)對價格信號反映微弱，對減少成本、創(chuàng)新發(fā)展的意愿不強(qiáng)，生產(chǎn)效率低下等等。經(jīng)過四十年的改革開放，我國早已和短缺經(jīng)濟(jì)時代作別，中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制正在建立和完善，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用正成為全社會的共識和行動。但是，從多年來財(cái)政激勵推動我國可再生能源行業(yè)快速發(fā)展的角度來看，補(bǔ)貼在一定程度上在風(fēng)光行業(yè)造成了一種特殊的“行業(yè)短缺”：“ 缺資金”、“缺指標(biāo)”……這種市場化程度不高、競爭性不強(qiáng)的制度安排導(dǎo)致行業(yè)對政策的過度依賴，助長了企業(yè)的數(shù)量沖動和擴(kuò)張沖動，持續(xù)形成盲目的投資饑渴，使風(fēng)光平價上網(wǎng)這樣一個經(jīng)濟(jì)問題變成一個“政策問題”，這一局面必須及早結(jié)束。近期，個別地方“海上風(fēng)電”大規(guī)模的核準(zhǔn)，很大程度上又起于補(bǔ)貼政策的調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中把市場的調(diào)節(jié)和行政的調(diào)節(jié)結(jié)合起來是必須的，但市場和行政的結(jié)合又是相當(dāng)困難的，在科爾奈看來，行政的力量超過一定的限度就會扼殺市場的生命力。從這個意義上來說，補(bǔ)貼作為市場與行政兩種調(diào)節(jié)手段結(jié)合的產(chǎn)物，在完成其歷史使命后，唯有最終去掉，才會實(shí)現(xiàn)風(fēng)光等可再生能源健康、可持續(xù)發(fā)展。