歷經漫長博弈，中國可再生能源電力消納市場與存量利益間的暗戰(zhàn)，似乎終于等來了破局性的頂層決策。

5月10日，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號，以下簡稱“807號文”），這一紙文件背后，是國內電力能源消費利益方十年來對峙抗衡的縮影。

“807號文”確定了各省級區(qū)域的可再生能源電量在電力消費中的占比目標，即可再生能源電力消納責任權重，明確了政府部門、電網企業(yè)、各類市場主體的責任。

在實施路徑上，各省級能源主管部門作為牽頭承擔者落實責任，售電企業(yè)和電力用戶則協(xié)同承擔消納責任，電網企業(yè)承擔經營區(qū)消納責任權重實施的組織責任。

“正式頒布后，目前沒有收到顛覆性的反饋意見。”正式文件發(fā)布后，國家發(fā)改委能源研究所、可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶接受《能源》采訪時長舒一口氣。

作為可再生能源電力配額政策的直接參與者，陶冶說，在過去一年的三次征求意見稿中，每次收到的反饋意見匯總都超過300頁。

相比去年3月國家能源局下發(fā)的“配額制”意見稿，“807號文”的矛頭直指可再生能源電力的消納舊疾。盡管近年棄水、棄風、棄光問題得到很大緩解，但消納問題仍然沒有根本的解決辦法。

按照文件規(guī)劃，到2020年和2030年，國內非化石能源實現分別占一次能源消費比重15%和20%的目標。

公開數據顯示，2018年，我國非化石能源消費占一次能源消費比重為14.3%，實現2020年的發(fā)展目標并非難事。但是從中長期來看，要實現2030年非化石能源實現分別占一次能源消費比重20%的階段目標仍充滿挑戰(zhàn)。

“可再生能源電力配額制研究延續(xù)十多年仍然在不斷地調整和發(fā)展有三方面的原因。一是目前可再生能源發(fā)展開始從有補貼向無補貼過渡，需要一個更高層次的政策頂層設計；二是解決消納問題仍然是可再生能源發(fā)展的核心，如何通過約束性要求增加消費者的購買意愿來解決消納問題非常關鍵；三是配額制政策的出臺是法律要求，更是行業(yè)內部的自身要求�！碧找闭f。

即便國家層面對可再生能源的消納的沉疴祭出新政，但外界對現實困境仍舊疑慮重重，各省間的可再生能源電力消納壁壘能否有效破除？圍繞這一文件大綱，后續(xù)的政策如何完善？行政實施與現行電力規(guī)劃、運行和體制機制的深層次矛盾如何化解等依然等待著主管部門，以及各利益方的答案。

考核難題

在可再生能源電力的制度設計框架里，考核始終是平衡各方利益間的核心焦點，十年間，從地方政府到發(fā)電企業(yè)，再從發(fā)電企業(yè)到電力用戶，政策設計者不斷嘗試，被考核的主體也相繼變化，但推進過程仍舊阻力重重。

廣義上說，配額制是對有限資源的一種管理和分配手段，是對供需不等或者各方不同利益的平衡。但可再生能源電力配額是指國家根據全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標、能源發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃，對各省級行政區(qū)域內的電力消費規(guī)定最低可再生能源比重指標。

2009年，可再生能源法第二次修訂，對可再生能源占比或者總量目標提出了配額的約束性要求，可再生能源法也為配額政策提供了必要的法理要求和依據。

2014年，配額開始進入官方研究視野，以配額文件的形式發(fā)布征求意見稿。該版文件把省級人民政府作為考核義務主體，要求政府承擔可再生能源消納責任，并與政績考核相掛鉤。

然而，2015年，電改9號文發(fā)布，市場化改革拉開大幕，而以地方政府作為考核主體的配額制最終沒能邁出國務院大門，最終黯然落幕。

事實上，配額政策不僅僅受到來自地方政府的阻力，在發(fā)電企業(yè)中也有一段波折。

2016年4月22日，國家能源局發(fā)布《關于建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關要求的通知》（征求意見稿），將煤電權益裝機超過500萬千瓦的企業(yè)作為主體來承擔配額制，要求在2020年的全部發(fā)電量中非水可再生能源發(fā)電的占比達到15%，以確保2020年全國發(fā)電量當中有9%來自于非水可再生能源，即風電、光伏以及生物質等新能源。

然而將煤電作為考核主體面臨著一大難題，除了綠證交易，煤電沒有合理的成本疏導機制，當煤炭價格上漲導致煤電企業(yè)成本增加時，煤電在固定上網價格的情況下，成本無法向下疏導。

相比而言，“807號文”文件中則明確承擔消納責任權重的有兩類主體：第一類市場主體為各類直接向電力用戶供/售電的電網企業(yè)、獨立售電公司、擁有配電網運營權的售電公司；第二類市場主體為通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。

其中，第一類市場主體承擔與其年售電量相對應的消納量，第二類市場主體承擔與其年用電量相對應的消納量。

國網能源研究院新能源研究室主任王彩霞則認為，原來的電力市場化改革中，售電公司主要由電網公司組成，而隨著市場化主體的增加，社會中的售電主體也越來越多。雖然電網公司還是一個主要的售電主體，但是獨立售電公司、增量的配售電公司、參加直接交易的大用戶等售電或用電主體越來越多。

“所以‘807號文’更多的還是想讓大家共同來承擔消納責任�！蓖醪氏颊f。

而在中國新能源電力投資聯(lián)盟秘書長彭澎看來，可再生能源電力消納責任權重通過售電企業(yè)和部分電力用戶，將考核的主體慢慢向終端方向轉，由激勵發(fā)電側轉向激勵中間的配售電環(huán)節(jié)，逐步提升消納清潔能源的意識。而且，更改配額的名稱也有很強的去行政化的色彩。

但沒有了政績考核的壓力，地方政府推行消納責任權重政策是否還有動力？

“雙控考核，也就是對能源消費總量控制和能耗強度的要求，現在作為對地方政府的要求已然非常嚴格。從這個角度來看，雖然‘807號文’本身沒有跟省級政府政績考核相掛鉤，但是充分做到了與現有的生態(tài)文明建設考核相銜接，對于地方政府的約束力也很顯著。”陶冶說。

公開資料顯示，黨的十八屆五中全會提出實行能源消耗總量和強度“雙控”行動，習近平總書記在“十三五”規(guī)劃《建議》說明中對實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度“雙控”行動進行了重點說明。

“十三五”時期，國家在“十一五”、“十二五”節(jié)能工作基礎上，實施能耗總量和強度“雙控”行動，明確要求到2020年單位GDP能耗比2015年降低15%，能源消費總量控制在50億噸標準煤以內。國務院將全國“雙控”目標分解到了各地區(qū)，對“雙控”工作進行了全面部署。

關于地方政府的執(zhí)行驅動力，“807號文”還明確，在確保完成全國能源消耗總量和強度“雙控”目標條件下，對于實際完成消納量超過本區(qū)域激勵性消納責任權重對應消納量的省級行政區(qū)域，超出激勵性消納責任權重部分的消納量折算的能源消費量不納入該區(qū)域能耗“雙控”考核。

對納入能耗考核的企業(yè)，超額完成所在省級行政區(qū)域消納實施方案對其確定完成的消納量折算的能源消費量不計入其能耗考核。

國家發(fā)改委能源研究所可再生能源中心研究員時璟麗認為，2016年2月29日，國家能源局發(fā)布《關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》（國能新能〔2016〕54號），明確了各省份需要達到的2020年非水可再生能源電量占比目標，并且通過向全社會公布年度監(jiān)測評價報告的形式加強其實施。

盡管這一政策的定位是引導性的，沒有約束性，并且沒有明確的獎懲措施，不與考核掛鉤，但是地方政府也很重視。因此在現有的機制下，消納保障機制的地方政府執(zhí)行也應該沒有太大問題。

而作為真正被考核主體，在新出爐的政策框架下，售電公司和電力用戶似乎也有些無從下手，有很多電力用戶甚至對“807號文”鮮有耳聞。

“站在售電公司的立場，我們歡迎并期待這個政策的落地。但是從實施層面，一方面還需要從國家層面去統(tǒng)籌。另一方面，相關的交易規(guī)則也需要進行調整。目前全國范圍僅有為數不多的省份允許電力用戶或售電公司通過電力市場購買省內或者跨區(qū)可再生能源，大部分省份的交易主體仍為常規(guī)燃煤或燃氣機組。我們在為客戶采購可再生能源方面做過許多有益的嘗試，但是目前的規(guī)則下可做的依然有限�！北本┤诤完稍词垭娪邢薰�司高級經理趙曉東接受《能源》記者采訪時說。