全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是利用市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要政策工具。配額分配是碳市場(chǎng)運(yùn)行的前提和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)碳市場(chǎng)的流動(dòng)性、活躍度和碳價(jià)水平起到至關(guān)重要的作用。

我國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)電行業(yè)配額分配的探索和實(shí)踐可分為探索期、設(shè)計(jì)期、實(shí)踐期三個(gè)階段。

我國(guó)的碳市場(chǎng)建設(shè)從地方試點(diǎn)起步，2011年10月以來，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳7個(gè)碳排放權(quán)交易地方試點(diǎn)為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)。其中，試點(diǎn)電力行業(yè)配額分配方法結(jié)合地區(qū)實(shí)際歷經(jīng)多次調(diào)整完善。一是各試點(diǎn)配額分配管理逐步趨嚴(yán)，由“多種方法并存”向“基準(zhǔn)線法”過渡�！岸喾N方法并存”是指試點(diǎn)早期普遍存在的“基準(zhǔn)線法+歷史強(qiáng)度法（或歷史總量法）”的配額分配模式。一般而言，純發(fā)電機(jī)組管理較嚴(yán)，采用“基準(zhǔn)線法”居多，對(duì)于熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組及資源綜合利用機(jī)組管理相對(duì)寬松，采用歷史強(qiáng)度法或歷史總量法。“分配管理逐步趨嚴(yán)”是指部分熱電聯(lián)產(chǎn)或資源綜合利用機(jī)組經(jīng)歷了由歷史總量法或歷史強(qiáng)度法調(diào)整為基準(zhǔn)線法的歷程。如，北京火力發(fā)電機(jī)組由歷史強(qiáng)度法調(diào)整為基準(zhǔn)線法，湖北熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組由歷史強(qiáng)度法調(diào)整為基準(zhǔn)線法，廣東的熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組由歷史總量法調(diào)整為基準(zhǔn)線法等。二是試點(diǎn)電力行業(yè)配額分配方法要素選取各有不同。如，湖北、上海曾采用單位綜合發(fā)電量碳排放量為基準(zhǔn)值指標(biāo)，福建采用單位供電量碳排放量為基準(zhǔn)值指標(biāo)。湖北、上海即使均采用單位綜合發(fā)電量碳排放量為基準(zhǔn)值指標(biāo)，基準(zhǔn)線條數(shù)、劃分標(biāo)準(zhǔn)和取值也存在差異�？梢�，試點(diǎn)電力行業(yè)配額分配方法既有共性也有特色，為全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的配額分配方法提供了良好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

基于地方試點(diǎn)的探索經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)碳市場(chǎng)開始針對(duì)電力行業(yè)碳配額分配進(jìn)行研究設(shè)計(jì)。自2016年開始，中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)組織發(fā)電集團(tuán)公司開展電力行業(yè)碳交易配額分配方案研究，2018年正式受生態(tài)環(huán)境部氣候司委托配合做好配額分配方案的制定工作，圍繞無償/免費(fèi)分配、免費(fèi)分配方式中的祖父法/歷史強(qiáng)度法/基準(zhǔn)線法、基準(zhǔn)線法中的單線/多線方案以及基準(zhǔn)線制定相關(guān)要素（如，產(chǎn)能類型、燃料類型、燃燒方式、容量等級(jí)、負(fù)荷、冷卻方式、燃煤成分、環(huán)保要求等）開展了多輪比對(duì)研究與測(cè)算。

分析認(rèn)為，在配額分配原則上，應(yīng)通過配額分配實(shí)現(xiàn)對(duì)燃?xì)鈾C(jī)組、超超臨界、熱電聯(lián)產(chǎn)等高效率低排放機(jī)組的正向激勵(lì)；充分考慮相對(duì)落后的機(jī)組在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和電力系統(tǒng)中的地位，配額發(fā)放不宜過緊，以給予其一定的生存空間，逐步淘汰。在分配方式上，由于我國(guó)碳市場(chǎng)正處在起步階段且電力市場(chǎng)尚未完全市場(chǎng)化，所以全國(guó)碳市場(chǎng)初期電力行業(yè)配額分配宜實(shí)行全部免費(fèi)分配。在免費(fèi)分配方法上，鑒于發(fā)電行業(yè)工藝流程相對(duì)統(tǒng)一、排放數(shù)據(jù)質(zhì)量好、排放強(qiáng)度處于先進(jìn)水平，應(yīng)采用基準(zhǔn)線法對(duì)電力行業(yè)分配配額。在基準(zhǔn)線設(shè)定上，基準(zhǔn)線水平設(shè)定要考慮電力行業(yè)實(shí)際情況，要兼顧節(jié)能減排、行業(yè)發(fā)展和環(huán)境治理，妥善把握控排力度，綜合考慮技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀、減排能力、地域特征等因素，得到公平合理的行業(yè)基準(zhǔn)線。

2020年以來，中電聯(lián)組織發(fā)電企業(yè)針對(duì)發(fā)電行業(yè)基準(zhǔn)線和基準(zhǔn)值開展了多輪試算和論證，從我國(guó)發(fā)電行業(yè)運(yùn)行特色實(shí)際出發(fā)，推動(dòng)從最開始的11條基準(zhǔn)線調(diào)整為4條基準(zhǔn)線，調(diào)整了供熱修正系數(shù)、取消了地區(qū)修正系數(shù)，為配額基準(zhǔn)值的科學(xué)性和合理性提供支撐。

實(shí)踐期

2020年12月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2019~2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》（國(guó)環(huán)規(guī)氣候[2020]3號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）。根據(jù)該方案，對(duì)2019~2020年配額實(shí)行全部免費(fèi)分配，并采用基準(zhǔn)法核算重點(diǎn)排放單位所有擁機(jī)組的配額量。重點(diǎn)排放單位的配額量為其所擁有各類機(jī)組配額量的總和。該方案針對(duì)燃煤機(jī)組和燃?xì)鈾C(jī)組制定了配額分配技術(shù)指南，主要針對(duì)不同類別的機(jī)組設(shè)定相應(yīng)碳排放基準(zhǔn)值，按機(jī)組類別進(jìn)行配額分配。

納入2019~2020年配額管理的發(fā)電機(jī)組包括300兆瓦等級(jí)以上常規(guī)燃煤機(jī)組，300兆瓦等級(jí)及以下常規(guī)燃煤機(jī)組，燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規(guī)燃煤機(jī)組（含燃煤循環(huán)流化床機(jī)組）和燃?xì)鈾C(jī)組四個(gè)類別。2019~2020年各類別機(jī)組碳排放基準(zhǔn)值見表3，其他規(guī)定詳見《實(shí)施方案》。

2021年7月16日，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)上線交易，納入全國(guó)碳市場(chǎng)的2162家發(fā)電企業(yè)（含其他行業(yè)自備電廠）按照《實(shí)施方案》獲得免費(fèi)配額。目前的配額分配方案對(duì)實(shí)現(xiàn)全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行初期的目標(biāo)發(fā)揮了關(guān)鍵基礎(chǔ)性作用。

一是開展“雙碳”目標(biāo)下配額分配方案更新�！半p碳”目標(biāo)下，我國(guó)面臨能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展的要求。在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和過程中，要構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，太陽(yáng)能、風(fēng)電等新能源將是能源轉(zhuǎn)型的主力軍，煤電將由長(zhǎng)期以來的電量和電力的保障向主要提供電力保障的方向發(fā)展。因此，需結(jié)合我國(guó)所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、能源電力轉(zhuǎn)型、國(guó)際碳減排責(zé)任、碳排放行業(yè)分布和電力市場(chǎng)化程度等方面認(rèn)真分析并加以更新。

二是加強(qiáng)電力行業(yè)配額分配研究。追蹤、分析電力企業(yè)參與全國(guó)碳市場(chǎng)上線交易情況，合理評(píng)估現(xiàn)有配額分配方案的松緊尺度和配額更新的時(shí)間尺度。建立配額常態(tài)調(diào)節(jié)與應(yīng)急調(diào)節(jié)機(jī)制，預(yù)測(cè)并避免碳市場(chǎng)對(duì)電力企業(yè)可能帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

三是盡快將CCER納入履約并在配額分配方案中考慮CCER的影響。風(fēng)電、太陽(yáng)能等新能源快速發(fā)展。通過CCER抵消機(jī)制補(bǔ)償新能源的低碳環(huán)境效益，增加可再生能源電力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，吸引社會(huì)資本向可再生能源流動(dòng)聚集，促進(jìn)消費(fèi)側(cè)電能替代，擴(kuò)大新能源的消納時(shí)空范圍，有利于推動(dòng)構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。

四是盡快擴(kuò)大全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋范圍�；�于電力行業(yè)配額分配方案，開展其他納入行業(yè)配額分配研究，確保不同行業(yè)的減排成本接近或近似相同，避免讓某個(gè)行業(yè)承擔(dān)過多的減排責(zé)任，避免使碳市場(chǎng)變相成為個(gè)別行業(yè)的補(bǔ)貼來源，影響行業(yè)發(fā)展、社會(huì)公平，以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)低成本減排的碳市場(chǎng)目標(biāo)。

五是探索建設(shè)全國(guó)電-碳市場(chǎng)。將現(xiàn)有電力市場(chǎng)和碳市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、參與主體、交易產(chǎn)品、市場(chǎng)機(jī)制等要素深度融合，生產(chǎn)環(huán)節(jié)構(gòu)建主體多元的競(jìng)價(jià)體系，消費(fèi)環(huán)節(jié)構(gòu)建減排與收益相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，配置環(huán)節(jié)構(gòu)建“統(tǒng)一市場(chǎng)、統(tǒng)一運(yùn)作”的交易模式。形成電價(jià)與碳價(jià)有機(jī)融合的價(jià)格體系，對(duì)電能和碳排放權(quán)實(shí)施綜合定價(jià)。逐步擴(kuò)大電-碳市場(chǎng)交易范圍和規(guī)模，打破市場(chǎng)壁壘，推動(dòng)市場(chǎng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。