油氣時(shí)代姍姍來(lái)遲
　　以煤炭代替柴薪、油氣代替煤炭是必然趨勢(shì)。多用油氣少用煤炭等于減少排放，由于油氣體制市場(chǎng)化改革滯后，使得我們難以適應(yīng)能源代際更替的大趨勢(shì)。
　　首先，油氣區(qū)塊出讓仍采用計(jì)劃分配方式。國(guó)有企業(yè)在占有油氣區(qū)塊時(shí)沒(méi)有向國(guó)家付出代價(jià)。這些企業(yè)改制上市后，原本屬于全民的油氣區(qū)塊成為股民的資產(chǎn)。大量圈占的區(qū)塊既不投入，也不開(kāi)采，影響了國(guó)內(nèi)供給。
　　其次，油氣流通領(lǐng)域處于高度壟斷。少數(shù)油企同時(shí)擁有原油、成品油進(jìn)出口權(quán)，其他企業(yè)即使在國(guó)外獲得便宜的油源也不能進(jìn)口到國(guó)內(nèi)銷售，必須賣給擁有進(jìn)出口權(quán)的國(guó)企，再由他們銷售。各地的煉化企業(yè)只能從有進(jìn)出口權(quán)的國(guó)企手里購(gòu)買原油。
　　由于地方煉油企業(yè)與擁有進(jìn)出口權(quán)國(guó)企下屬的煉油廠存在競(jìng)爭(zhēng)，地方煉油企業(yè)很難拿到價(jià)格合理的原油，不得不進(jìn)口國(guó)外的燃料油、渣油。這類油成本高、油質(zhì)差、污染處理難度大。
　　擁有進(jìn)出口權(quán)的國(guó)企還壟斷了成品油批發(fā)和零售渠道。政府有關(guān)方面對(duì)民營(yíng)企業(yè)興辦加油站設(shè)置了較高門檻。天然氣上游和流通環(huán)節(jié)的情況與石油基本相同。不同的是，一個(gè)城市一般只有一家燃?xì)夤�司，進(jìn)入家庭的天然氣必須從這一家公司購(gòu)買。
　　去年以來(lái)，有關(guān)部門積極放開(kāi)油氣進(jìn)出口權(quán)值得肯定，但還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)公平準(zhǔn)入。在全球油氣供大于求和價(jià)格走低的形勢(shì)下，國(guó)內(nèi)油氣價(jià)格并未出現(xiàn)相應(yīng)幅度的下降，油氣供應(yīng)仍無(wú)法滿足國(guó)內(nèi)需求的增長(zhǎng)需要。
　　環(huán)境監(jiān)管成效堪憂
　　目前，我國(guó)環(huán)境治理主要運(yùn)用三種手段，即指標(biāo)控制、項(xiàng)目審批、價(jià)格補(bǔ)貼，與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理方式非常相似。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府的這三種經(jīng)濟(jì)管理手段都在改革，而環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的改革相對(duì)滯后。
　　一是指標(biāo)控制。“十一五”規(guī)劃中首次制定了3個(gè)節(jié)能減排約束性指標(biāo)，“十二五”規(guī)劃增加到7個(gè)。這些年，節(jié)能環(huán)保部門把大量精力放在這幾個(gè)指標(biāo)的分解下達(dá)、檢查落實(shí)上。這里涉及到如何對(duì)待政府制定的指標(biāo)問(wèn)題。
　　從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)家就對(duì)計(jì)劃體制進(jìn)行了大幅度改革。計(jì)劃指標(biāo)從原來(lái)的約束性指標(biāo)，總體上轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)測(cè)性、指導(dǎo)性指標(biāo)。新設(shè)的幾個(gè)節(jié)能環(huán)保指標(biāo)則堅(jiān)持了約束性，完不成就要對(duì)地方問(wèn)責(zé)。
　　每個(gè)五年規(guī)劃中，節(jié)能環(huán)保約束性指標(biāo)剛下達(dá)時(shí)完成起來(lái)很難，但經(jīng)過(guò)努力都能完成。這種相關(guān)主管部門自己定指標(biāo)、自己下達(dá)、自己統(tǒng)計(jì)、自己考核，缺少第三方參與的指標(biāo)控制方式，是否客觀、公正、有效還有待進(jìn)一步驗(yàn)證。
　　二是項(xiàng)目審批。環(huán)評(píng)報(bào)告審批、節(jié)能評(píng)估報(bào)告審批是各類建設(shè)項(xiàng)目的前置審批事項(xiàng)。對(duì)這兩個(gè)環(huán)節(jié)有關(guān)部門把關(guān)很“嚴(yán)”，企業(yè)投入與耗時(shí)較長(zhǎng)。環(huán)評(píng)和節(jié)能評(píng)估一旦通過(guò)，實(shí)際執(zhí)行情況往往很難掌控，存在著“重前期審批、輕過(guò)程監(jiān)管”的問(wèn)題。
　　三是價(jià)格補(bǔ)貼。為了將企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部成本內(nèi)部化，世界各國(guó)采取的措施都是“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”，或“污染者付費(fèi)制度”。而我國(guó)使用價(jià)格補(bǔ)貼作為治理排放的經(jīng)濟(jì)手段，凡脫硫、脫硝的發(fā)電企業(yè)，國(guó)家上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，補(bǔ)貼其增加的成本，也就說(shuō)“企業(yè)污染，消費(fèi)者付費(fèi)”。很多發(fā)電企業(yè)不按規(guī)定運(yùn)行脫硫、脫硝設(shè)施，電價(jià)補(bǔ)貼就會(huì)變成利潤(rùn)留在企業(yè)。消費(fèi)者出了錢，實(shí)際減排效果卻未達(dá)預(yù)期。
　　深化能源與環(huán)保體制改革
　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)能源實(shí)行高度集中的計(jì)劃管理。改革開(kāi)放以來(lái)，能源的市場(chǎng)化改革在一些領(lǐng)域有所突破，但并未全面完成，總體上處在計(jì)劃與市場(chǎng)并存的雙重體制下，這是能源利用粗放、結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢的重要原因。體制霧霾不除，大氣霧霾難消，能源的市場(chǎng)化改革可以考慮從以下幾方面著手。
　　第一，抓緊提出油氣全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革方案。如改革礦產(chǎn)資源管理體制，對(duì)尚未開(kāi)發(fā)的石油、天然氣區(qū)塊以及頁(yè)巖氣、頁(yè)巖油等非常規(guī)油氣區(qū)塊進(jìn)行招標(biāo)出讓，價(jià)高者得；再如改革流通體制，在油氣批發(fā)、零售、進(jìn)出口環(huán)節(jié)放開(kāi)準(zhǔn)入，允許各類經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入。
　　第二，深化電力體制改革。抓緊出臺(tái)電力體制改革方案，電網(wǎng)退出單邊購(gòu)買方的地位，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)電方與用電方“多買多賣”的直接交易。
　　第三，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)企改革與能源行業(yè)改革。能源領(lǐng)域中國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重比較高，有的一個(gè)行業(yè)就幾家國(guó)企，比如電網(wǎng)、油氣、核電等。建議由國(guó)家發(fā)改委牽頭，財(cái)政、能源、國(guó)資等相關(guān)部門參與，研究提出能源行業(yè)改革和能源國(guó)有企業(yè)改革相結(jié)合的綜合性方案。
　　第四，推進(jìn)項(xiàng)目審批制度改革。建議下放大部分能源和重化工業(yè)的審批權(quán)限，促進(jìn)重化工業(yè)中規(guī)模效益明顯的大項(xiàng)目上馬。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，以先進(jìn)生產(chǎn)能力淘汰落后生產(chǎn)能力。在放開(kāi)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)管制的同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)的監(jiān)管，促進(jìn)他們第三方開(kāi)放。
　　第五，改革節(jié)能環(huán)保監(jiān)管方式。建議建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)從前置審批改為同步審批，取消節(jié)能評(píng)估審批。政府對(duì)環(huán)境的監(jiān)管從事前審批轉(zhuǎn)到項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)管上來(lái)。
　　（作者為中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心特約研究員）

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