6月1日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》(發(fā)改能源〔2018〕823號(hào))。這則落款時(shí)間為5月31日的千余字通知，提出“暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)�！�，“加快光伏發(fā)電補(bǔ)貼退坡，降低補(bǔ)貼強(qiáng)度”，且規(guī)定自發(fā)文之日起實(shí)施，被業(yè)內(nèi)稱為“531”新政。

沒(méi)有緩沖期，補(bǔ)貼退坡，電價(jià)下調(diào)，新增叫停，最嚴(yán)光伏新政在業(yè)內(nèi)掀起巨浪。在“531”新政的沖擊下，資本市場(chǎng)光伏板塊大幅縮水，30多家A股光伏上市公司在短短3個(gè)交易日里蒸發(fā)市值600多億元。6月3日，11位光伏企業(yè)負(fù)責(zé)人聯(lián)名向新華社遞交緊急訴求函，呼吁國(guó)家“放光伏產(chǎn)業(yè)一條生路”。6月6日，國(guó)家能源局作出正式回應(yīng)，召開光伏行業(yè)協(xié)會(huì)企業(yè)代表座談會(huì)。

在政策透明度越來(lái)越高的今天，“531”新政正式發(fā)布前，業(yè)內(nèi)并沒(méi)有收到相關(guān)征求意見(jiàn)稿。而按照2016年12月制訂發(fā)布的國(guó)家《太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，將在2020年實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)。國(guó)家能源局突然按下快捷鍵，給光伏企業(yè)打了個(gè)措手不及。一位光伏龍頭企業(yè)部門負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)說(shuō)：“‘531’新政對(duì)光伏行業(yè)來(lái)講是有沖擊，沖擊背后倒不是說(shuō)文件的大方向有問(wèn)題，文件精神與光伏行業(yè)10多年來(lái)發(fā)展和追求的方向是一致的;但是文件出臺(tái)太突然，使整個(gè)行業(yè)都沒(méi)有前期準(zhǔn)備，而且文件出臺(tái)之初，對(duì)一些細(xì)節(jié)的表述也不是很明確�！边@里所指的細(xì)節(jié)，其中包括“630”問(wèn)題。自2016年以來(lái)，國(guó)家對(duì)上網(wǎng)電價(jià)和補(bǔ)貼額度以年為單位進(jìn)行調(diào)整，且適用于第二年的6月30日前并網(wǎng)的電站。

就“531”新政，另一位不愿署名的業(yè)內(nèi)專家給記者發(fā)來(lái)了書面回答。他認(rèn)為，新政與以前發(fā)布的文件相矛盾，叫停2018年普通光伏電站和5月31日后并網(wǎng)的分布式光伏電站的中央財(cái)政補(bǔ)貼，嚴(yán)重?fù)p害了光伏投資主體的合法權(quán)益。

發(fā)布月余，“531”新政“急剎車”效應(yīng)在光伏發(fā)電業(yè)內(nèi)逐漸放大。無(wú)論是中、東部分布式光伏發(fā)電站，還是西北大型光伏發(fā)電基地，沖著政府已承諾的電價(jià)和補(bǔ)貼，分秒必爭(zhēng)的“630”搶工潮比往年更為激烈。頂著風(fēng)，淋著雨，在茫茫戈壁灘的深處，光伏電站的建設(shè)者們夜以繼日地施工安裝。記者在西行的采訪中，見(jiàn)證了半年多建成的100萬(wàn)千瓦的光伏電站并網(wǎng)送電，幾十公里長(zhǎng)的送出線路從設(shè)計(jì)到送電在一兩個(gè)月內(nèi)成為現(xiàn)實(shí)。這批帶著政策烙印、在“630”搶工潮中誕生的光伏電站，能否從“531”新政中突圍，不但關(guān)系到光伏電站自身的生存和發(fā)展，還決定了我國(guó)光伏行業(yè)的前途與命運(yùn)。

完善光伏補(bǔ)貼退坡機(jī)制促使光伏發(fā)電市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展

以2006年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)可再生能源法》為標(biāo)志，在國(guó)家政策的扶持下，我國(guó)光伏發(fā)電在10余年里從小到大、從弱到強(qiáng)，發(fā)展成為規(guī)模全球第一、技術(shù)世界領(lǐng)先的光伏發(fā)電大國(guó)。據(jù)中國(guó)光伏協(xié)會(huì)(CPIA)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入“十三五”時(shí)期，我國(guó)光伏發(fā)電年平均裝機(jī)增速高達(dá)75%，截至2018年4月底，全國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)已超過(guò)1.4億千瓦。

在現(xiàn)有上網(wǎng)電價(jià)和政府補(bǔ)貼的雙重保障下，較高的投資回報(bào)率刺激我國(guó)光伏發(fā)電發(fā)展失控。2017年新增光伏并網(wǎng)裝機(jī)容量就達(dá)到5306萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)53.6%。其中全國(guó)分布式光伏新增裝機(jī)量達(dá)到1944萬(wàn)千瓦，遠(yuǎn)超前五年分布式光伏總裝機(jī)量，在新增裝機(jī)里占比達(dá)到36.6%。分布式光伏發(fā)電的爆發(fā)式增長(zhǎng)，使得原本捉襟見(jiàn)肘的可再生能源發(fā)展資金入不敷出。截至2017年底，累計(jì)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口總計(jì)達(dá)到1127億元，其中光伏補(bǔ)貼缺口455億元(占比約40%)，并呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)，目前已超過(guò)1200億元，直接影響光伏行業(yè)健康有序發(fā)展。

導(dǎo)致政府補(bǔ)貼缺口不斷擴(kuò)大的另一個(gè)原因是可再生能源發(fā)展基金應(yīng)收而未收，補(bǔ)貼資金來(lái)源不足。據(jù)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局三部委印發(fā)的《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)，我國(guó)可再生能源電價(jià)附加從2012年1月1日起按8厘/千瓦時(shí)開始征收。此后，國(guó)家又先后兩次調(diào)高征收標(biāo)準(zhǔn)，從2013年的1.5分/千瓦時(shí)提高到了2016年的1.9分/千瓦時(shí)，要求確保資金應(yīng)收盡收。但事實(shí)上，自2012年開征以來(lái)，全國(guó)約有1.42億千瓦(截至2016年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))的自備電廠，對(duì)應(yīng)年可再生能源附加費(fèi)約為110億元，這部分經(jīng)費(fèi)一直沒(méi)有收上來(lái)。雖然國(guó)家發(fā)改委辦公廳在3月22日下發(fā)了《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運(yùn)行專項(xiàng)治理方案(征求意見(jiàn)稿)》，對(duì)全國(guó)燃煤自備電廠的建設(shè)和運(yùn)行提出了24條整治意見(jiàn)，但至今正式稿還沒(méi)有發(fā)布。

我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)模以年度翻番的速度擴(kuò)張。隨著上游多晶硅板及其他光伏裝備造價(jià)的大幅下降，2017年我國(guó)光伏電站平均建設(shè)成本已降至約6元/瓦，平均度電運(yùn)行成本降到了約0.5元/千瓦時(shí)。今日，光伏發(fā)電的量與價(jià)已雙雙超出《太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出的到2020年總裝機(jī)1.1億千瓦并實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的目標(biāo)。

一頭是國(guó)家光伏補(bǔ)貼財(cái)政壓力驟增，補(bǔ)貼資金缺口越來(lái)越大;另一頭是我國(guó)光伏電站爆發(fā)式增長(zhǎng)，光伏發(fā)電市場(chǎng)高燒不退。對(duì)此，中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任薛靜認(rèn)為，市場(chǎng)調(diào)控應(yīng)該有個(gè)過(guò)渡，不應(yīng)當(dāng)采取斷崖式的補(bǔ)貼退坡方式，需要有個(gè)緩沖期讓市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展。在光伏發(fā)電規(guī)劃和發(fā)展時(shí)序失控的情況下，如果把政府調(diào)控失策的后果強(qiáng)加到企業(yè)身上，只能說(shuō)是政府調(diào)控手段的失信。在電力體制改革深入推進(jìn)的背景下，電力市場(chǎng)化交易不斷擴(kuò)大，在可預(yù)期的國(guó)家補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，隨著電站建設(shè)成本的逐步下降，新能源項(xiàng)目成為好的投資渠道，從而助推了分布式能源、多能互補(bǔ)項(xiàng)目等終端能源進(jìn)入市場(chǎng)。但是“531”新政這種方式，恰恰給這類新能源項(xiàng)目潑了冷水，這不利于我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和能源綠色轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的推進(jìn)。

在風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源發(fā)展初期，國(guó)家為了培育和扶持新生產(chǎn)業(yè)，出臺(tái)支持性政策，或者直接給予較高的財(cái)政補(bǔ)貼，這是世界各國(guó)通行的做法。隨著光伏設(shè)備造價(jià)、電站建設(shè)成本的大幅度下降，實(shí)行補(bǔ)貼退坡制也是國(guó)際慣例。薛靜認(rèn)為，我們的問(wèn)題在于，國(guó)家在補(bǔ)貼退坡方面沒(méi)有形成明確的機(jī)制，補(bǔ)貼退坡的穩(wěn)定性和規(guī)律性沒(méi)有，企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼退坡缺失預(yù)期，這樣只會(huì)進(jìn)一步助長(zhǎng)我國(guó)光伏發(fā)電市場(chǎng)的動(dòng)蕩。比如年年上演的“630”現(xiàn)象，這是市場(chǎng)行為，不是企業(yè)的錯(cuò)，是政府在補(bǔ)貼退坡制度方面沒(méi)有做好。我們需要結(jié)合電力市場(chǎng)建設(shè)，抓緊完善補(bǔ)貼退坡機(jī)制建設(shè)，設(shè)定補(bǔ)貼退坡時(shí)間表。這樣投資主體才可以做到心中有數(shù)，并據(jù)此測(cè)算出項(xiàng)目的投資收益率，做好技術(shù)創(chuàng)新和投資創(chuàng)新，進(jìn)而形成光伏發(fā)電發(fā)展的倒逼機(jī)制，最終促使光伏發(fā)電市場(chǎng)平穩(wěn)回落。