導(dǎo)讀| 近日，中國(guó)能源研究會(huì)能源政策研究中心特約研究員彭立斌分析了第一、二、三批增量配電網(wǎng)進(jìn)展緩慢的突出現(xiàn)象：申報(bào)艱難導(dǎo)致很多項(xiàng)目流產(chǎn)，股權(quán)糾葛導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，區(qū)域劃分拖延項(xiàng)目落地時(shí)間，配電價(jià)格結(jié)構(gòu)令人難以接受。

對(duì)開展增量配電網(wǎng)改革，彭立斌提出了六點(diǎn)建議：一、從存量資產(chǎn)入手，盤活大量沉淀的地方政府和企業(yè)資金；二、從股權(quán)結(jié)構(gòu)入手，還原增量配電業(yè)務(wù)改革的初心；三、從區(qū)域規(guī)劃入手，融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低用能成本；四、從配電價(jià)格入手，平衡電網(wǎng)企業(yè)和增量配電網(wǎng)利益；五、從監(jiān)管體系入手，健康發(fā)展增量配電網(wǎng)項(xiàng)目；六、從資本市場(chǎng)入手，促成轉(zhuǎn)供電企業(yè)轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)。

全文如下：

自2016年第一批增量配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目頒布以來(lái)，無(wú)論是第二批，還是第三批項(xiàng)目在2018年上半年之前都是進(jìn)展緩慢，難以實(shí)施。到2018年下半年經(jīng)過(guò)能源監(jiān)管部門督導(dǎo)、約談和通報(bào)之后，項(xiàng)目進(jìn)展才有了明顯的改變。

第一、二、三批增量配電網(wǎng)進(jìn)展緩慢的突出現(xiàn)象有：

1、申報(bào)艱難導(dǎo)致很多項(xiàng)目流產(chǎn)

在申報(bào)環(huán)節(jié)由于地方政府對(duì)于政策理解深度不一和電網(wǎng)難以出具支持意見(jiàn)的原因，導(dǎo)致大量項(xiàng)目申報(bào)流產(chǎn)。究其原因，最主要是對(duì)于增量電網(wǎng)和存量電網(wǎng)的理解，地方政府和電網(wǎng)有不同的政策解釋。根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的精神，電網(wǎng)存量電網(wǎng)暫時(shí)不在改革范圍。但是實(shí)際過(guò)程中，大量試點(diǎn)項(xiàng)目的配電網(wǎng)處于犬牙交錯(cuò)、互相交織的多方產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。這也從側(cè)面反映了我國(guó)配電網(wǎng)管理體制缺乏統(tǒng)一管理的缺陷。尤其是對(duì)于“除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的存量配電網(wǎng)”也屬于增量配電網(wǎng)改革范疇的認(rèn)識(shí)更是各執(zhí)一詞。除此以外，還是很多心照不宣的原因，導(dǎo)致試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)與國(guó)家審批增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目的速度相比，能夠把申報(bào)材料從基層遞交到國(guó)家的難度更大。這與其他行業(yè)改革相比較屬于大相徑庭的現(xiàn)象。

即使試點(diǎn)項(xiàng)目得到申報(bào)通過(guò)，項(xiàng)目落地的進(jìn)展仍然緩慢，以至于320個(gè)已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的項(xiàng)目，絕大部分還處于摸索階段。

2、股權(quán)糾葛導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢

目前除用戶存量電網(wǎng)以外，很難有園區(qū)的配網(wǎng)資產(chǎn)擁有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。在政府、電網(wǎng)和用戶配電資產(chǎn)互相交織的情況下，由于各方利益訴求的不一致，各方資產(chǎn)如何進(jìn)入項(xiàng)目公司，成為項(xiàng)目公司難以落地的最重要原因。加上電網(wǎng)企業(yè)的“宜控則控、宜參則參”的政策，在基層演繹成了“宜控必控、宜參也要控”的情況，嚴(yán)重打擊了地方政府和投資者的信心。有政府領(lǐng)導(dǎo)反映：“增量配電業(yè)務(wù)改革本來(lái)就是為了以社會(huì)資本進(jìn)入配電領(lǐng)域，與電網(wǎng)企業(yè)形成一定的競(jìng)爭(zhēng)以改變現(xiàn)狀，如果電網(wǎng)企業(yè)控股了，那根本沒(méi)有必要搞增量配電業(yè)務(wù)改革了”。

令人欣喜的是，在產(chǎn)權(quán)清晰、用戶存量配電轉(zhuǎn)增量的前提下，這類試點(diǎn)項(xiàng)目的進(jìn)展比純粹新增配電網(wǎng)的速度明顯要快。這也間接說(shuō)明了，目前產(chǎn)權(quán)不清晰的增量配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目不是最適合進(jìn)行改革的目標(biāo)。

3、區(qū)域劃分拖延項(xiàng)目落地時(shí)間

試點(diǎn)項(xiàng)目另外一個(gè)很難落地的重要原因是供電區(qū)域的劃分問(wèn)題。由于體制長(zhǎng)期形成的局面，配電網(wǎng)規(guī)劃一直以來(lái)都是地方政府高度依賴電網(wǎng)企業(yè)制訂和投資。一般而言，110千伏變電站（以下簡(jiǎn)稱110變電站）以上的電網(wǎng)規(guī)劃，是超前于政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的。而110變電站以下的配電網(wǎng)規(guī)劃，往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后地方政府的需求。這就造成了政府為了招商引資，在工業(yè)園區(qū)和企業(yè)共同建設(shè)了很多非電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)的存量配電網(wǎng)。絕大部分情況下，電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)好110變電站之后，其他配電網(wǎng)的建設(shè)都是政府和企業(yè)自行建設(shè)，這種情況為增量配電網(wǎng)供電營(yíng)業(yè)范圍的劃分帶來(lái)了非常復(fù)雜的局面。以電網(wǎng)企業(yè)而言，110變電站的存在意味著供電營(yíng)業(yè)范圍屬于存量電網(wǎng)，以政府和企業(yè)而言，110變電站以下的供電營(yíng)業(yè)范圍屬于園區(qū)和企業(yè)自行運(yùn)營(yíng)和管理。當(dāng)試點(diǎn)項(xiàng)目得到審批之后，這類情況造成的區(qū)域劃分協(xié)調(diào)工作非常艱難。

無(wú)獨(dú)有偶，試點(diǎn)項(xiàng)目中供電范圍清晰的園區(qū)和企業(yè)存量配電網(wǎng)，在區(qū)域劃分方面的落地難度小得多。獲得西北地區(qū)第一張?jiān)隽颗潆娋W(wǎng)電力業(yè)務(wù)許可證的銅川欣榮配售電有限公司就是一個(gè)典型的礦區(qū)存量配電網(wǎng)。

4、配電價(jià)格結(jié)構(gòu)令人難以接受

如果說(shuō)存量配電網(wǎng)在各方面容易得到政府、電網(wǎng)和投資者的認(rèn)可。那么純粹新增的配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目難以落地的另外一個(gè)重要原因是配電價(jià)格結(jié)構(gòu)令投資者望而生畏。作為電力改革中的新生事物，如何經(jīng)營(yíng)增量配電網(wǎng)對(duì)于很多企業(yè)還是屬于陌生的領(lǐng)域。就配電網(wǎng)盈利模式而言，不明就里的投資者通常都把盈利希望寄托在配電差價(jià)的高低之上。而增量配電網(wǎng)的參照目標(biāo)只能是省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)格體系。憑心而論，目前省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)在第一個(gè)監(jiān)管周期經(jīng)歷了重重磨難才得以實(shí)施，這是國(guó)內(nèi)電價(jià)核算體系的一大突破，個(gè)中有所缺陷難以避免。比如目前配電價(jià)格段結(jié)構(gòu)不盡人意的情況。

而事實(shí)上2017年12月發(fā)改委頒發(fā)了發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2017〕2269號(hào)《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確規(guī)定了“不同電壓等級(jí)輸配電價(jià)與實(shí)際成本差異過(guò)大的，省級(jí)價(jià)格主管部門可根據(jù)實(shí)際情況，向國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門申請(qǐng)調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)“。這無(wú)疑為各地增量配電網(wǎng)項(xiàng)目電價(jià)的制訂提供一條可供探索的道路。

作為電力行業(yè)重要突破口的增量配電業(yè)務(wù)改革，其進(jìn)展的緩慢直接影響整體改革的進(jìn)程。有鑒于此，要加快增量配電業(yè)務(wù)改革，我們有如下建議：

一、從存量資產(chǎn)入手，盤活大量沉淀的地方政府和企業(yè)資金

要加快增量配電業(yè)務(wù)改革，就要使得試點(diǎn)項(xiàng)目盡快得到政府、電網(wǎng)企業(yè)和投資者的共同認(rèn)可。具備這個(gè)條件的只有目前非電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)的存量配電網(wǎng)項(xiàng)目。因此，從存量配電網(wǎng)資產(chǎn)入手推動(dòng)增量配電業(yè)務(wù)改革是目前快速建立增量配電業(yè)務(wù)機(jī)制的明智選擇。

1、存量資產(chǎn)屬于政府和企業(yè)沉淀在非經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。從存量資產(chǎn)入手，將存量配電網(wǎng)轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)，引入社會(huì)資本，以入股、并購(gòu)和租賃等方式將存量資產(chǎn)的真正價(jià)值體現(xiàn)出來(lái)，將是地方政府和企業(yè)非常擁護(hù)的行為。

2、存量配電網(wǎng)無(wú)論是區(qū)域劃分，還是供電方式，與電網(wǎng)企業(yè)的利益沖突最小。

3、將存量配電網(wǎng)資產(chǎn)從非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，目前在法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)方式上都是事實(shí)存在，幾乎不存在股權(quán)糾葛，增量配電網(wǎng)項(xiàng)目公司的投資主體也很容易確認(rèn)。

4、2019年元月7日，脫胎于發(fā)改辦能源〔2018〕356號(hào)文的新年第一個(gè)電改文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱27號(hào)文）作出了“已經(jīng)運(yùn)營(yíng)的存量配電網(wǎng)，產(chǎn)權(quán)所有人不需要經(jīng)過(guò)試點(diǎn)、投資主體招標(biāo)等程序，可以直接向地方能源主管部門申請(qǐng)成為項(xiàng)目業(yè)主”的規(guī)定。

5、根據(jù)估算，全社會(huì)非電網(wǎng)企業(yè)存量配電網(wǎng)資產(chǎn)總量超過(guò)2萬(wàn)億元，盤活這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)降低成本將起到巨大的促進(jìn)作用。