2021年6月20日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于組織申報整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開發(fā)試點方案的通知》，拉開了光伏整縣推進(jìn)的大幕。9月14日國家能源局公布整縣推進(jìn)試點縣名單，一共有676個縣（市、區(qū)）進(jìn)入名單。

整縣推進(jìn)的初心是調(diào)動地方積極性，引導(dǎo)地方政府協(xié)調(diào)更多屋頂資源，擴(kuò)大分布式建設(shè)規(guī)模。這也是整縣推進(jìn)政策的主要政策目標(biāo)。此外，整縣推進(jìn)還有一個政策目標(biāo)，即在擴(kuò)大分布式光伏的建設(shè)過程中，推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，讓光伏建設(shè)得以支農(nóng)惠農(nóng)。其次，整縣推進(jìn)還有一個潛在的目標(biāo)，在能源局“競爭不壟斷”的要求中可以看出，整縣推進(jìn)的政策目標(biāo)也包括不影響分布式光伏開發(fā)市場的良性健康發(fā)展。


自整縣推進(jìn)政策發(fā)布至今，已經(jīng)過去了10個月。在現(xiàn)實中，整縣推進(jìn)的影響遠(yuǎn)超過試點地區(qū)，整縣推進(jìn)的確調(diào)動了地方政府的積極性，受到了地方政府的踴躍歡迎。不僅是試點縣，許多非試點縣也在參照整縣推進(jìn)模式推進(jìn)本地分布式光伏開發(fā)。但從分布式光伏建設(shè)、支農(nóng)惠農(nóng)、市場健康這三個政策目標(biāo)看，現(xiàn)實與預(yù)期的差距還非常大。

分布式光伏建設(shè)短期內(nèi)可能放緩

政策的初衷是擴(kuò)大分布式光伏的建設(shè)，但是在過去10個月來，出現(xiàn)了一些現(xiàn)實的問題，可能導(dǎo)致整縣推進(jìn)反而在短期內(nèi)放緩分布式光伏的建設(shè)。

從目前來看，整縣推進(jìn)中“央企包縣”逐漸成為主流的模式。所謂“央企包縣”是指一個縣的屋頂分布式資源都打包給一個央企。

國電投、國家電網(wǎng)、華能等能源央企是整縣開發(fā)的主力軍，也有少量的大型民營企業(yè)也在積極拓展，比如在整縣推進(jìn)之前就積極活躍在分布式光伏市場的正泰集團(tuán)。

山東是全國分布式光伏發(fā)展最快的省份，戶用光伏的發(fā)展遙遙領(lǐng)先。在這次整縣推進(jìn)中，山東是試點縣最多的省份，有70縣進(jìn)入了整縣推進(jìn)試點縣的名單。其中，山東齊河縣在資源落地方面成效卓著，但這是縣委書記掛帥、各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立整縣推進(jìn)工作組、高強(qiáng)度推進(jìn)的結(jié)果，力圖將“整縣推進(jìn)”打造成一個重要亮點。齊河縣的模式，在其他縣復(fù)制具有難度。

央企簽下整縣之后，面臨的一個最大的問題是資源落地問題。要獲得縣里的屋頂資源，有政府的支持還不夠，還需要得到屋主的同意。通過地方政府去推進(jìn)資源落地的工作，存在難度。這個工作涉及到每個屋頂?shù)慕簧�，工作量大，需要占用地方政府的極大精力。

央企落地屋頂資源一個比較現(xiàn)實的選擇是和當(dāng)?shù)氐姆植际焦夥�開發(fā)商合作，通過他們來落地屋頂資源以及項目的前期工作。這些開發(fā)商一直從該類業(yè)務(wù)，大多數(shù)規(guī)模較小，在當(dāng)?shù)厥扉T熟路，來落地屋頂資源比較有效，還可以承接后續(xù)的施工、安裝工程。

但該解決方案也有障礙。原因之一是當(dāng)?shù)亻_發(fā)商并不在央企的供應(yīng)商名錄上，難以和央企直接對接。央企一般和中電建、中能建等央企建設(shè)單位合作，再由這些單位和當(dāng)?shù)氐拈_發(fā)商合作，這就造成了中間環(huán)節(jié)過多，導(dǎo)致分布式光伏電站的利潤空間進(jìn)一步縮小。

此外，由于整縣開發(fā)涉及到當(dāng)?shù)胤植际焦夥�的大�?guī)模開發(fā)，當(dāng)?shù)嘏潆娋W(wǎng)容量有限，這就需要投資升級變電容量，改造配電網(wǎng)。若報送電網(wǎng)來投資改造，從審批到落地時間太長，這部分往往由開發(fā)商自己投入，這就增加了成本，對央企在整縣推進(jìn)中通過讓利與地方開發(fā)商合作帶來了挑戰(zhàn)。

央企往往選擇成立專門公司來開發(fā)當(dāng)?shù)氐奈蓓敼夥�資源，落地的屋頂資源會打包進(jìn)這個公司，如果地方開發(fā)商與央企合作，則需要提前墊資，面對較大規(guī)模的地方屋頂電站，有實力墊資和央企合作的并不多。

上述都是央企目前整縣推進(jìn)分布式光伏進(jìn)展緩慢的原因。整縣簽下來后，資源沒法落實，電站的利潤又一再削薄。

另外，在整縣推進(jìn)的過程中，各縣（市、區(qū)）出現(xiàn)暫停或者暫緩分布式光伏開發(fā)的現(xiàn)象，雖然國家能源局明令禁止，但從地方政府引進(jìn)央企的角度來看，暫�；驎壕忛_發(fā)是合乎邏輯的，企業(yè)不會希望自己簽下的縣還有其他開發(fā)主體來搶奪屋頂資源。

這些都構(gòu)成了阻礙分布式光伏開發(fā)的不利因素。目前分布式光伏整縣推進(jìn)的簽約階段已經(jīng)結(jié)束，下一步是如何解決從簽約到落地分布式開發(fā)的桎梏問題，讓整縣分布式光伏開發(fā)早日進(jìn)入快車道。

巨頭壟斷市場 活躍主體將大幅減少

整縣推進(jìn)發(fā)展到現(xiàn)在，一個很明顯的趨勢與常規(guī)做法就是央企包縣，這直接對原來地方活躍的市場開發(fā)主體形成了擠出效應(yīng)。

從長期來看，央企的介入可以促進(jìn)分布式光伏的發(fā)展。碳中和是國家戰(zhàn)略，發(fā)展清潔能源是央企的考核目標(biāo)，也是政治責(zé)任，這使得央企可以在承受更低收益的情況下推進(jìn)分布式光伏發(fā)展。比如國家能源集團(tuán)，相比其他電力央企，清潔能源裝機(jī)比例較低，在這次整縣推進(jìn)中力度很大。另外，央企雄厚的資金實力，可以幫助地方改造配電網(wǎng)，增大分布式光伏并網(wǎng)容量。

近年來，隨著分布式光伏尤其是戶用光伏成為清潔能源發(fā)展趨勢，且分布式收益率可觀，本地的民企開發(fā)商隨之迅速發(fā)展，成為地方上分布式光伏開發(fā)的重要力量。這些開發(fā)商一般規(guī)模較小，有的幫助農(nóng)戶開發(fā)，有的給大型開發(fā)商做代理。在分布式光伏發(fā)展迅猛的山東，一般經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣，相關(guān)開發(fā)商能有數(shù)十家甚至上百家。

2018年的光伏“531”新政是一個分水嶺�！�531”新政后，分布式光伏的投資回報率快速下降，導(dǎo)致以正泰、創(chuàng)維、天合為代表的大型分布式光伏開發(fā)商崛起。

以正泰為代表，大型開發(fā)商通過“光伏貸”模式來推進(jìn)分布式光伏的開發(fā)。光伏“531”新政后，盡管國家取消補(bǔ)貼，但以正泰為代表的大型光伏開發(fā)商，通過將融資成本大大壓縮，在和當(dāng)?shù)亻_發(fā)商合作開發(fā)地方分布式光伏時，一般由地方開發(fā)商承擔(dān)資源落地、前期墊資、施工安裝等工作，仍然可以將分布式光伏的項目收益率達(dá)到9%左右。

在央企層面，為積極響應(yīng)國家“雙碳”目標(biāo)，央企可承受的項目收益率甚至可以降低到6%。由于央企在地方開發(fā)分布式光伏中間環(huán)節(jié)多，導(dǎo)致成本高，這就為央企讓利和地方開發(fā)商合作形成了挑戰(zhàn)。

另外，和央企合作也需要較高的資金實力，需要前期幫助央企地方公司進(jìn)行墊資，這就超出了絕大多數(shù)小型開發(fā)商的能力。

目前央企整縣推進(jìn)中動作緩慢，未來要實現(xiàn)資源落地，還是需要當(dāng)?shù)亻_發(fā)商進(jìn)行支持。但一方面央企鎖定了地方資源，導(dǎo)致其他開發(fā)商無法再通過開發(fā)分布式光伏生存、發(fā)展；另一方面，央企只會選擇少數(shù)有實力的地方開發(fā)商，這將導(dǎo)致大部分本地開發(fā)商被排除在整縣開發(fā)的市場之外，其最終的結(jié)果將是，原來數(shù)量眾多且活躍的地方開發(fā)商群體絕大多數(shù)或難以轉(zhuǎn)型發(fā)展，地方上的分布式光伏開發(fā)主體將大幅減少。

惠農(nóng)支農(nóng)面更廣但收入更少

整縣推進(jìn)還有一個政策目標(biāo)是鄉(xiāng)村振興，尤其是提高農(nóng)村居民的收入水平。事實上，惠農(nóng)支農(nóng)一直是光伏建設(shè)的政策目標(biāo)，主要是由于光伏可以以分布式的形式發(fā)展，投資小、部署靈活，從早期的光伏扶貧電站，到無電地區(qū)的離網(wǎng)光伏電站，光伏一直是惠農(nóng)支農(nóng)的重要形式。

隨著央企大舉介入分布式光伏市場，以央企的資金實力，整縣推進(jìn)在解決了短期的困擾后，分布式光伏有望迎來更大的發(fā)展空間。

分布式光伏更大規(guī)模的發(fā)展對農(nóng)戶顯而易見的好處是，更多農(nóng)戶裝了光伏，可以每年獲得一筆穩(wěn)定的資金收入，分布式光伏惠農(nóng)支農(nóng)的范圍更廣了。

但在現(xiàn)實執(zhí)行中，單個農(nóng)戶從央企獲得的租金收入，相比之前大型民企要更少。在山東，租金按屋頂裝的光伏板來計算，一般都是按照前5年每塊光伏板租金60元，后20年每塊50元的租金計算，25年后電站歸農(nóng)戶所有。但是央企進(jìn)入整縣推進(jìn)后，租金不升反降，每塊光伏板的租金降到了40元錢。

近日，山東省平遠(yuǎn)縣發(fā)改局下發(fā)了《整縣屋頂光伏開發(fā)明白紙》，規(guī)定了租金額度，從中可以一窺整縣推進(jìn)的租金情況。

根據(jù)這一政策，村莊屋頂光伏租金分兩種方式，一是租金+分紅，20年+5年合同期內(nèi)，每年按35元/年/塊計算，外加每年開發(fā)公司分紅，但分好實際高度不確定性；二是階梯租金，第一個5年60元/年/塊，第二個5年40元/年/塊，之后15年租金25元/年/塊。

這兩個租金方式，都是很明顯低于此前大型民企支付給農(nóng)戶的租金水平的。

另外，央企簽約整縣開發(fā)，在排擠其他開發(fā)主體的同時，對農(nóng)戶自己開發(fā)自發(fā)自用分布式光伏也形成了阻礙，盡管政策中并沒有明文禁止農(nóng)戶發(fā)展自發(fā)自用光伏單站，但由于央企簽約后，將整縣資源視作自己的后備開發(fā)項目，農(nóng)戶發(fā)展自發(fā)自用光伏電站不被鼓勵，在事實上會存在一定障礙。

如何營造多方共贏生態(tài)？

從這10個月的整縣推進(jìn)的情況來看，具有雄厚資金實力央企進(jìn)入整縣開發(fā)，從長期看，會加快分布式光伏的建設(shè)，但這對地方農(nóng)戶及原來的地方開發(fā)商來說，利益增長有限甚至受損，在整縣開發(fā)的下一階段，如何營造一個多方共贏的生態(tài)成為一個待解的難題。

不過從目前來看，其中的一個癥結(jié)是央企開發(fā)的成本過高、收益率過低，導(dǎo)致無法更多讓利地方開發(fā)商和農(nóng)戶，這首先可以從砍掉中間環(huán)節(jié)，降低成本開始，后續(xù)或可通過政策扶持，傾斜金融資本，進(jìn)一步降低融資成本，更多讓利，來幫助實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的公共目標(biāo)。

作者：沈小波 來源：《能源產(chǎn)業(yè)聚焦》 責(zé)任編輯：jianping